政府投資建設項目跟蹤審計的探討

張 玲

(陽泉市固定資產投資審計中心，山西陽泉 045000)

0 引言

政府投資建設項目跟蹤審計指在由政府投資的工程準備和實施階段，由審計部門依法運用現代審計方法對建設決策、設計、施工、驗收各環節進行監督、審計的行為。政府投資建設項目跟蹤審計能夠及時發現政府投資建設項目存在的問題，有效控制投資成本，提高資金使用效益。因此，在政府投資建設項目中，跟蹤審計也越來越受重視。

1 跟蹤審計的意義和形式

跟蹤審計是一種集事前預防、事中控制與事后監督于一體的審計方式，它貫穿項目招投標、施工與竣工結算的全過程，能夠對項目投資、管理全過程進行系統分析、審計和監督，可以有效減少浪費，提高投資效益，促進建設項目的健康運行。跟蹤審計雖然有諸多好處，但是也不可能在所有建設項目中全面開展，也只有在少數規模較大、影響度較高的項目中才會使用。

跟蹤審計的重點主要集中在招投標和合同制定、設計變更和簽證、材料價格暫定與審核、預付款審核環節。政府投資建設項目跟蹤審計的方式主要有以下三種:分別是全程派人進駐現場、定點定期派人進駐現場和抽查方式。政府投資建設項目跟蹤審計具有以下特點:兼具審計監督與服務特色，帶有鮮明的審計“免疫功能”;審計依法、合理進行，審計與風險防范并重;資料審計與現場勘查相結合，真實合法與績效審計相結合，審計過程嚴謹、嚴密。

2 政府投資建設項目跟蹤審計現狀

過去，在審計機關人力、物力、財力有限的情況下，許多政府投資建設項目只能采取事后審計模式，審計工作不僅介入時間滯后，并且形式被動、效果有限。如今，隨著我國經濟發展，政府投資建設項目數量越來越多，規模也越來越大，絕大多數政府投資建設項目都采用了跟蹤審計模式，審計介入的時間也由工程竣工后提前到工程準備階段和建設過程中，并且，在就地審計、跟蹤審計的過程中，人們對績效審計、審計風險控制、審計規范與指導的關注度也不斷提高。在審計任務繁重、時間緊迫時，政府審計部門還會聘請中介機構參與協審，跟蹤審計的社會效益不斷提高。但是，從實際來看，我國政府投資建設項目跟蹤審計中仍存在許多問題，這不得不引起我們的重視。具體來說，當前我國政府投資建設項目跟蹤審計存在的問題如下。

2.1 審計難度較大

跟蹤審計的重點主要集中在招投標和合同制定、設計變更和簽證、材料價格暫定與審核、預付款審核環節。雖然與傳統審計方式相比，跟蹤審計有著顯著的優越性，但是它在實施方面同樣要受時間、人力、物力、財力等因素的影響。審計人員在項目建設的不同階段，要根據建設存在的問題提出審計建議，并督促建設單位進行糾偏與改進。但是，政府投資建設的項目從落地到建設，從立項到規劃到審批、能評等，不僅時間長，內容繁瑣，過程還比較復雜，中間要經過很多環節和手續。各單位、各部門只有加強溝通合作，才能避免建筑時間、資金和物力的浪費，減少審計工作的難度與工作量。然而，各部門所處的位置差異，常常會影響各部門關系的建立與發展，也極易造成各部門、單位之間的不協調、不統一。而各部門之間各自為政，互不通氣，則會直接增加跟蹤審計在隱蔽工程量、材料價款、物資采購、財務決算監督審計方面的難度，跟蹤審計所建立的權力制衡機制也會因為各單位之間的利益沖突而受到沖擊。

2.2 暗箱操作，積重難返

作為建設領域的一大改革措施，政府投資建設項目招投標的目的是割除暗箱操作痼疾，節約建設資金，以實現良好的經濟效益。但是，政府投資建設項目的規模往往都很大，招標過程也很復雜，即便是在全程跟蹤審計的情況下，工程發包單位不按常理出牌、暗箱操作等現象也始終存在。與招投標弄虛作假聯系最為緊密的是工程建設分包和權力尋租，部分單位通過暗箱操作中標后，還會將建設項目當做彌補損失、攫取利益的肥肉，在材料采購、資金爭取方面弄虛作假，秘密做出各種違法勾當。如部分企業在違規招投標后，常常會擠占、挪用、浪費、鯨吞國家資產，從而給政府投資帶來嚴重的損失。這些，既踐踏了市場競爭的公平性，抹殺了公開競爭存在的意義，還加大了跟蹤審計的難度。

2.3 承包合同不清，施工管理不規范

在市場經濟環境下，人們的思想也更加務實。在政府投資建設項目中，許多部門在資金爭取上表現的比較積極，但是對項目建設前期工作卻不夠重視，承包合同條款簽署的也很匆忙，許多合同條款都存在漏洞，如許多合同條款的合同價款調整方式不明確，工期和責任也描述的十分模糊，項目包干、質量、手續等都混亂不清，這也給跟蹤審計設置了諸多障礙。在跟蹤審計的重點環節，許多建設單位在管理上比較粗放，專業意識不強，施工單位同監理單位相互串通，對隱蔽工程弄虛作假，人為抬高工程造價。建設單位則對各種違法現象視而不見，把關不嚴，致使建設投資額不斷增加。這樣一來，不僅工程造價難以控制，審計部門在審計過程中也會經常遇到這樣那樣的問題或阻撓。

2.4 任務重與人手不足的矛盾

跟蹤審計內容復雜、涉及面較廣，它對審計人員的能力和素質都有較高的要求，審計人員不但要具有專業的工程技術知識，還要有一定的法律、經濟學知識，具有豐富的管理經驗。只有這樣，才能勝任跟蹤審計工作需求，圓滿完成審計任務。近年來，隨著我國建設項目投資力度不斷加大，高素質審計人員短缺問題也暴露出來。為此，政府在審計部門的隊伍建設上做出了不懈的努力。但是，審計力量不足始終是制約政府投資建設項目跟蹤審計工作質量的主要因素。絕大多數的審計人員要么是理論基礎比較強，但缺乏現場經驗，難以滿足跟蹤審計要求。要么是無法將項目管理、工程技術、財務知識、數據分析及法律知識綜合運用。這些，都是制約跟蹤審計發展的不利因素。在多項政府投資建設項目中，審計部門在跟蹤審計方面常常會表現的非常吃力，由于缺少復合型審計人員，審計判斷的難度和審計風險也就隨之加大。

3 解決政府投資項目跟蹤審計問題的對策

3.1 完善跟蹤審計的法律法規

建設項目跟蹤設計作為一個新生事物，在發展過程中必然會遇到許多問題，只有不斷加強對新問題新情況的探討、研究，同時將跟蹤審計實施方法和程序等以法律形式確定下來，才能提高跟蹤審計的水平。這就要求政府加強跟蹤審計定位、內容和方法研究，制定明確的跟蹤審計指導意見和業務指南，出臺和完善跟蹤審計規章制度，建立與跟蹤審計程序、規范相匹配的項目管理、財務管理制度，明確審計監督與建設方的責任關系，規范審計機關、審計人員的行為，要求各部門各司其職、做好配合，為跟蹤審計的規范化、制度化發展奠定基礎。審計部門加強與相關部門的合作、溝通，形成審計監督合力，減少審計監督風險，同時及時總結跟蹤審計工作經驗，及時發現建設項目管理中存在的問題，找出問題產生的原因與對策，并逐步完善相關制度，以實現共同審計的目標。

3.2 強化項目過程關鍵節點審計

在工程建設過程中，強化重要節點審計，是確保跟蹤審計完整性與實效性的關鍵，也是規避風險的有效手段。因此，審計部門要加強跟蹤審計模式研究，結合政府投資建設工程項目的特性，創新跟蹤審計模式，從時間和進度兩方面做好關鍵節點的審計工作，分別從季度、年終、工程竣工三個時間節點和基礎完工、主體驗收、工程竣工三個進度節點加強項目審計，并體現關鍵節點審計的側重面。不同節點審計工作的側重面分別是:通過季度檢查核實項目進度計劃與實際完成情況是否有偏差，對現場存在的問題及時糾偏;在年終審計環節重點查看項目年度報表，審查各項經濟指標的真實性、檢測成本預算是否偏離實際;在竣工決算環節重點審計最終成本和項目投資是否超概及分析問題產生的原因，并將審計結果通告建設單位。在基礎完工階段，重點關注合同、成本計劃、進度安排等情況;在主體驗收節點關注項目設計變更、現場簽證資料是否完備、隱蔽工程記錄是否真實等問題，工程竣工節點主要是對項目計劃工期與實際工期的對比分析及項目價款結算情況等。在開展關鍵節點審計的過程中，審計部門還要派遣專門人員做好各部門的組織協調工作，扎實做好關鍵節點審計基礎工作。

3.3 提高審計人員的素質

人才是創新和發展的關鍵，在政府投資建設項目中，在設計資源有限的情況下，政府既要結合審計工作發展實際全力配備審計人員，也要重視中介審計機構的重要性，允許中介機構和社會人員參與到政府投資審計工作中來，以緩解政府投資任務重與審計力量不足矛盾。審計單位要根據審計需要，加強審計人員培養與管理，開展針對審計人員的專業技術和業務教育，強化技術與經濟審計管理，要求審計人員轉變工作理念，樹立科學的審計績效評價觀，刻苦鉆研計量、造價與信息技術知識，熟悉工程建設程序與審計方法，加強與中介機構審計人員的溝通，學習更多的審計法規與知識，以提高審計隊伍的整體素質，建設一支既懂審計業務又懂數據分析的審計專家隊伍。

3.4 創新審計模式和審計手段

隨著科技的發展，政府投資建設項目的審計環境也發生了顯著的變化，審計數據庫時代來臨了，數量巨大、類型繁多的審計數據給跟蹤提出了新的要求，以大數據為支持，更加準確、迅速地處理審計數據，走審計信息化道路，也成為大數據時代跟蹤審計的必由之路。鑒于此，在政府投資建設項目跟蹤審計中，審計部門要加強審計數據庫建設，確保獲取審計證據的數據庫的完整性與準確性;審計人員要積極借助信息技術、按照標準格式進行數據采集與保存，依托國家審計數據規劃，開展數據基礎式審計，實現跟蹤審計的精準化、深層化。確立建設項目審計全方位監督模式，嚴把項目決策關，加強項目決策、立項程序監督力度，嚴格施行項目法人責任制、招投標制、合同制，統一出發管理標準和口徑，規范審計人員的執法行為，嚴把審計關口，提高建設項目的經濟效益。

綜上所述，政府投資建設項目跟蹤審計在財政資金使用、項目管理風險防范中發揮著重要的作用。因此，在政府投資建設項目建設中，審計部門要以發展為第一要務，對審計風險進行全面地評估，準確判斷審計關鍵點與控制薄弱點，強化跟蹤審計質量控制力度，切實發揮審計的免疫系統功能，更好地為生產建設服務。

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