邊遠少數民族地區基層單位內部審計工作發展路徑研究
——以云南省S縣為例

儲江紅

（云南省保山市施甸縣審計局，云南 保山 678200）

黨的十九大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，對審計工作提出了全覆蓋的目標，要求加大審計力度，重點監督公共資金、將審計資源進行集中整合、建立與全面覆蓋相配套的工作機制。內部審計是國家審計監督體系的基礎環節，在民生領域、教育領域、社會保障領域發揮著監督作用和治理作用。做好邊遠少數民族地區的內部審計工作，發揮該地區內部審計在民生領域、教育領域、社會保障領域的監督作用、治理作用，對于助力精準扶貧、實現審計監督全覆蓋、保障社會公平進而實現兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。

一、新時代背景下邊遠少數民族地區基層內部審計工作的形勢分析

（一）邊遠少數民族地區基層內部審計工作發展面臨的新形勢

審計監督體系全覆蓋。加強邊遠少數民族地區基層單位的內部審計工作是實現審計機關、內部審計機構、社會審計機構三種監督主體全面覆蓋的國家審計監督體系的有力舉措之一。S縣地處中國西南邊境地帶，是典型的邊遠少數民族地區，也是典型的國家級貧困縣。近年來，隨著中央對邊疆地區、民族地區扶貧力度的加大，S縣扶貧資金及項目大幅增加（見圖1），審計監督工作面臨“覆蓋難”的現實問題，由于交通、地理環境、技術等原因，審計機關深入基層開展審計工作的成本較高，并不能保障審計監督常態化。相對于政府審計，內部審計外延更廣，能夠延伸到鄉鎮基層一線，加強這些地區的內部審計建設，是實現縣域監督體系全覆蓋，進而保障國家審計監督系統全覆蓋的現實需要。

內部審計工作開始逐漸向管理型和治理型轉變。十九大以來，我國內部審計發展進入了新時代，內部審計的工作逐漸發生變化，內部審計工作開始從“挑毛病，促整改”向治理、管理轉變。審計署提出“在新的歷史時期,內部審計必須適應全面推進依法治國的新形勢和新要求,促進國家治理體系和治理能力現代化”①。邊遠少數民族地區基層單位的內部審計作為縣域經濟社會運行的“免疫系統”、基層治理的基石，其職能早已超越傳統財政財務收支范圍，而向促進少數民族地區治理、加強少數民族地區反腐工作建設、推進少數民族地區開發建設、促進經濟社會健康可持續發展的職能轉變。

國家治理全面走向法治化。國家治理法治化其中一個重要舉措是要加強審計監督法治化，不斷推動內部審計向法治、獨立、客觀、權威轉變。法治性、獨立性和客觀性是內部審計職業化進程的奠基石”②。《國務院關于加強審計工作的意見》中指出：“地方各級政府要保障審計機關依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結果，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，定期組織開展對審計法律法規執行情況的監督檢查。”③基層單位內部審計工作目前面臨著內部審計機構不獨立、審計權威性不足的現實困境，探索新時代背景下的內部審計創新模式，通過機制建設增強審計監督獨立性、權威性和客觀性，是現代法治形勢所需。

圖1 S縣扶貧資金籌集、使用情況

（二）加強邊遠少數民族地區基層單位內部審計的必要性

加強邊遠少數民族地區基層單位內部審計是實施精準扶貧方略，決勝全面建成小康社會的必然要求。十九大以來，我國扶貧攻堅工作進入了深水區和決勝期，如何解決邊遠少數民族地區的深度貧困問題，成為了擺在黨和國家面前的一項重要任務，精準扶貧方略作為脫貧攻堅的一項有效舉措，其工作開展需要一套完備的配套機制，內部審計作為一種自查自糾的手段，在邊遠少數民族地區對于防范扶貧資金流失、挪用和不當使用，發揮著重要作用，是保障扶貧政策有效實施的重要手段，對于貫徹落實精準扶貧方略，推進全面建成小康社會具有長遠意義。

加強邊遠少數民族地區基層單位內部審計是實現各民族繁榮共同發展，實現中華民族偉大復興中國夢的必要舉措。邊遠少數民族地區由于地理環境、歷史沿革、政策扶持等先天性發展因素，在基礎設施投入、教育投入、社會保障投入等方面不足，造成社會經濟長期發展滯后，打破邊遠少數民族地區基層單位貧困現狀的首要措施就是要進行扶貧“輸血”，加大投入，進而逐步幫助形成脫貧的“造血”能力，如何保證扶貧資金落到實處，保證資金投入取得實效，就必須督促相關執行部門自我監督，形成審計全覆蓋的監督體系，只有這樣，才能實現推動邊遠少數民族地區社會經濟發展，實現各民族繁榮共同發展，實現中華民族偉大復興的中國夢。

二、邊遠少數民族地區基層單位內部審計工作當前存在的問題

（一）內部審計機構獨立性不足

一方面來說，邊遠少數民族地區基地理環境封閉、基礎設施落后導致經濟發展長期處于滯后狀態，因此，內部審計機構設置不合理有長期的歷史沿革，地區內部審計機構長期處于領導體制不清晰、不健全，缺乏獨立性的狀態。以S縣內部審計機構的設置為例：有的單位把內部審計工作交給財務會計部門，有的把單位內部審計機構和紀檢監察科室混為一體，造成內部審計機構領導體制不清、權責不一致的問題。另一方面，邊遠少數民族地區基層單位內部審計機構缺乏相應的激勵機制和保障機制。內部審計人員履行職責所需經費、內部審計人員績效薪酬激勵等缺乏保障來源，多數基層單位對支持內部審計人員依法依規獨立履行職責并沒有建立完善的保障機制，在內部審計人員缺乏相應的職業操守，內部審計人員履職又與其相關利益部門沖突時，就很容易對違法違規行為采取默認、妥協的態度，這制約了內部審計作用的發揮。

（二）內部審計人員配備和培訓機制不健全

按照國際IIA（國際內部審計師協會）標準的規定：“內部審計人員應熟練應用內部審計實務標準、程序和技術，理解管理原則，深入領會會計學、經濟學、商法、稅收、金融、量化方法和信息技術。”但是，邊遠少數民族地區基層單位人口規模，編制規模、審計專業人才有限，多數單位缺乏崗位規范和準入制度。多數內部審計人員由管理錢財、物資、賬目的人員“兼職”，專職審計人員數量比重極小，兼職人員專業知識又極其匱乏，審計理念和意識仍停留在賬項方面，幾乎不具備風險審計管控的能力，不能適應目前邊遠少數民族地區扶貧項目、民生保障和改善項目激增的現實需要。

（三）內部審計技術方法落后、陳舊

在審計機關都在推廣運用計算機審計技術的背景下，邊遠少數民族地區基層單位的內部審計機構因為長期缺乏技術投入、資金投入以及職業培訓機制，習慣采用傳統審計方法，審計手段單一、滯后。審計技術比較成熟的地區如南京市，已普遍使用通用審計軟件、數據檢驗技術、平行模擬技術、嵌入審計模塊技術、整體測試技術等先進的計算機審計技術。而就S縣大部分審計人員還停留在“翻閱紙質財務資料查找問題”的落后層面，極少數審計人員掌握國標數據導出與導入、編寫簡短的查詢語句等計算機審計的簡單入門操作，年齡較大的審計人員甚至還不會電腦操作，基層單位的內部審計人員大多依據自己的職業經驗作出判斷，因此，無法提出有效的審計意見或建議，內部審計工作往往是投入數倍的時間精力，而審計效率低、審計成果準確率低。邊遠少數民族地區基層單位技術方法的落后、陳舊，很大程度上制約了內部審計在管理中的效用。

（四）內部審計工作監督指導機制不完善

在邊遠少數民族地區，審計機關對內部審計監督指導力量不足，其業務工作經常處于超負荷狀態。以S縣審計局為例，截止2018年5月，該縣僅有20名業務人員，卻承擔著全縣范圍內政府機關、行政事業單位、大型國有企業、民生資金等多個部門和領域的審計，審計隊伍在業務領域內本身已面臨不能實現全覆蓋的現狀，對內部審計監督特別是對內部審計發現問題的后續追蹤更是處于“乏力”狀態，實際工作中只能開展現場審計，無力進行回訪追蹤。此外，內部審計機構發現的情況特別是重大問題，并不對外公布，審計機關及紀委監察部門往往并不能夠及時、準確掌握內部審計發現的情況，審計成果共享機制、整改回訪機制的不健全造成了內部審計的監督往往不能有效實施。

三、邊遠少數民族地區基層單位內部審計發展的路徑選擇

（一）革新理念，建立“大數據”思維，積極推廣審計新技術

當前審計工作已進入大數據時代，要提高工作效率和質量，就必須更新審計理念，審計人員應轉變理念，樹立“大數據”思維，積極應用審計新技術。在產生的數據量越來越大的背景下，特別是對于風險管理，對審計人員提出了更高的知識要求，必須掌握多種專業技術，才能分析潛在的財務風險，發現問題。內部審計機構需要加大信息化技術的應用，深入掌握大數據技術，提高使用現代審計技術和手段發現問題、利用分析技術得判斷、出結論的能力。要重點關注業務相關數據與財務數據的對比，發現兩者之間存在的關聯關系，對與審計目標有關聯系的事項實施數據分析，在海量數據中挖掘到與審計有關的信息，保證審計證據的關聯數據統一，進而確保審計結論的合理正確。應當積極創造技術推廣運用的環境，根據審計工作需要，提高審計業務相關數據信息存儲及管理能力。

（二）厘清領導機制和職責權限，增強內部審計的獨立性

增強內部審計的獨立性應擔首先厘清內部審計機構領導機制及其職責權限。內部審計機構應當在本單位負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。對于國有企業內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當建立總審計師制度。此外，應當加強內部審計機構履行內部審計職責的保障機制建設，確保內部審計人員依法獨立履行審計職責；內部審計機構履行內部審計職責的所需經費，應當列入本單位預算，探索建立內部審計人員績效考核和薪酬獎勵機制。再次，要明確審計機關、內部審計機構等主體應當履行的職責和義務，明晰對單位和內部審計機構、人員違法違規等有關群體的處理處罰細則，增強內部審計法律法規的可操作性，制定更加具體的業務規范和操作指南，進一步增強內部審計規范的可操作性。

（三）建立健全內部審計人員的選用機制和培訓機制，建設高素質的內部審計隊伍

一是制定人員選用制度和標準。邊遠少數民族地區基層單位應根據當地實際設計科學、公正的錄用標準，以便錄用人員到崗就能開展工作，保證該地內部審計人員能順利完成審計任務，對于無力配備內部審計人員的單位，依據內部審計工作規定和內部審計需要可向社會購買專業審計服務、聘用專業人才。二是建立職業長期培訓機制，加強業務培訓。一方面要加強內部審計人員職業發展規劃，開展在職教育，建立內部審計工作中長期人才培養機制，保證審計人員在實際工作中能夠熟練運用計算機審計等技術和方法；另一方面要通過繼續教育、資格認證等多種形式，提高內部審計人員的能力素質水平，加大審計人員數據分析能力，跨專業知識運用能力、綜合判斷能力的培養，重點加大計算機審計技術運用的培訓。

（四）構建共建、共治的內部審計工作監督指導機制

建立合作共建的交流模式。內部審計機構、審計協會、審計機關應當建立以審計機關為主體，內部審計機構協調配合，協會共建交流的合作機制，實現審計信息共享、審計業務交流暢通、審計問題整改共同落實的工作機制。審計機關應重點加大對內部審計工作的業務指導和幫扶，內部審計機構制定審計計劃過程中，應加強與審計機關的交流，確定內部重點審計計劃安排，此外，審計協會要充分發揮平臺優勢，針對基層單位不同行業和領域進行分層分類，加強對內部審計人員的業務指導和培訓。可以采取現場指導、業務交流等方式，圍繞當前審計工作的重難點，推動做好內部審計人員業務咨詢、學術研討、資格評定、經驗推廣交流等工作，同時，審計機關應當按照規定加強對內部審計協會的政策引導和業務指導。

建立整改共治的工作機制。審計機關與內部審計機構要協同配合，對被審計對象督促整改形成合力。審計機關要加強與被審計單位內部審計機構的信息交流，及時掌握被審計單位在內部審計中存在的隱患。內部審計機構要督促內部單位認真整改內部審計中發現的問題，做到防微杜漸。審計機關在實施審計項目時，還要注重對被審計單位內部審計履職情況的督察，逐步將被審計單位內部審計制度建立健全情況、內部審計工作質量效果等內容納入審計監督評價體系。內部審計機構、審計機關在實施審計監督時，可以采取組織自查與重點抽查相結合的方式，圍繞內部審計制度建設與執行，聚焦涉及扶貧資金分配和使用、民生保障政策落實、重大工程建設招投標等領域，實現計劃、實施、報告、整改等環節全覆蓋，及時發現違紀違法、瀆職怠職、資源浪費等問題，及時督促整改。

四、結語

綜上所述，新時代背景下，邊遠少數民族地區傳統的內部審計模式、理念、方法已很難適應當下形勢和未來發展需要。筆者認為，面對未來邊遠少數民族地區基層單位的發展形勢，應當通過引導邊遠少數民族地區基層單位內部審計工作從查錯糾弊向參與治理和管理轉變，增強內部審計的獨立性、客觀性、權威性，建立多方主體共建、共享、共治的合作路徑謀求解決，不斷探索、創新和改進邊遠少數民族地區內部審計工作機制。

注釋

①劉家義，2015：國家治理現代化進程中的國家審計:制度保障與實踐邏輯［J］，中國社會科學（9），P65-84.

②王光遠，2007：現代內部審計十大理念［J］，審計研究（2），P24-30.

③國務院.國務院關于加強審計工作的意見［Z］.2014-10-9.