舟山群島新區發展若干問題
——舟山蹲點調研報告

□浙江省發展和改革委員會副巡視員 周丹

舟山15年來發生了翻天覆地的變化，舊貌換新顏，昔日的海島小城鎮正在變成現代化的海上花園城市。在調研中也感到，舟山在“多規合一”規劃、自由貿易港創建、生態環境保護、發展旅游業、加強人才工作等方面還有一些困惑的難點問題亟待破解，需要進一步深化研究，綜合施策

前一階段，委里安排我去舟山兩次調研，前后6天。我2001年10月至2003年3月曾在舟山下派鍛煉，任市政府副秘書長。隨后的15年里雖多次去舟山，但都是來去匆匆。這兩次去舟山時間相對集中，也是比較深入的蹲點調研。

當車經舟山大陸聯島工程的跨海大橋駛入舟山本島時，往事歷歷在目。記得2003年1月，時任浙江省委書記習近平同志第一次到舟山調研，他滿懷深情地說：“我在福建工作了18年，平潭島曾經是我的聯系點，對海島、海洋有深厚的感情，開發海島、發展海洋經濟是我長期致力于的重點工作。”在浙江工作期間，習書記先后13次到舟山調研指導工作。2015年5月25日，習近平總書記到浙江考察調研，首站就是舟山。可以說，15年來舟山的快速發展，就是在習近平總書記的關心、關懷和“八八戰略”指引下取得的。

在舟山的6天，先后到中國（浙江）自由貿易試驗區、中國（舟山）海洋科學城、舟山江海聯運服務中心、魚山島綠色石化基地、朱家尖波音航空產業園、舟山文化博覽園等實地調研，參加不同層次的座談會，走訪干部、工人和漁農民。我深切地感受到，舟山15年來發生了翻天覆地的變化，舊貌換新顏，昔日的海島小城鎮正在變成現代化的海上花園城市。在調研中也感到，舟山在改革發展中還有一些難點問題亟待破解，需要進一步深化研究，綜合施策。

如何編制真正的“多規合一”規劃

舟山市政府的同志告訴我們，這幾年市里編制了不少規劃。舟山群島新區獲批時編制了總體規劃，中國（浙江）自由貿易試驗區、舟山江海聯運服務中心等國家試點也都編制了相應的規劃方案。前幾年，編制的“十三五”規劃包括規劃綱要、專項規劃和縣區規劃，還編制了海洋主體功能區規劃，海洋功能區劃也進行了修訂。雖然各類規劃很多，但實施中不協調的問題還不少，缺乏一個能夠統籌各類規劃、真正“多規合一”、操作性強的綜合規劃。

從國內外規劃工作的實踐看，海島規劃不同于大陸的規劃。海島陸域面積小，空間尺度也小，各類要素相對集聚，不需要像陸域一樣編制各類多種規劃。前幾年，我到新加坡研修培訓，他們的規劃種類很少，但前期研究做得很深很細，規劃編制經過各方面的充分協商，既管長遠又注重當前，可操作性和實效性都很強，值得學習和借鑒。

像舟山這樣的群島，可以突破現行的規劃體系，編制一個集發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環保規劃和其他各類規劃于一體的“多規合一”規劃，真正形成一張綜合性的發展“藍圖”。在規劃編制中要切實把握好四個方面：一是注重陸海聯動發展。把海島資源與海洋資源有機結合起來，實現陸海產業聯動發展、基礎設施聯動建設、資源要素聯動配置。二是強化規劃的約束性。要明確限制、禁止發展的領域和范圍，制定產業和項目準入目錄和清單，規定總量控制和單耗標準，通過規劃進一步規范和管理發展。三是規劃一定要“留白”。不能把所有空間都填滿，要給今后新技術、新產業、新項目、新業態的發展留有空間，為未來新生事物成長留有余地。四是推進“數字規劃”建設。按照數字化轉型的要求，充分運用現代科學技術，采用大數據、云計算、3S技術、系統工程、人工智能等技術和手段，提高規劃編制的科學性和可行性，加強規劃實施的監控和管理。

積極探索建立舟山自由貿易港

調研期間，大家熱議最多的還是舟山自由貿易港。在舟山建立自由貿易港具有得天獨厚的優勢和條件。從歷史上看，自16世紀新航線開辟后，舟山群島在中西交往中逐漸成為一個繁榮的國際貿易口岸。1842年《南京條約》簽訂時，英國想用香港換取舟山本島，當時清政府沒有答應，足以說明舟山地理位置的重要。綜合分析，舟山建立自由貿易港，既有必要性，也具有可行性：一是國家規劃方案中有明確的表述。國務院先后批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》《舟山江海聯運服務中心總體方案》《中國（浙江）自由貿易試驗區總體方案》中，都有探索建立舟山自由貿易港的具體內容。二是離島資源尤為豐富。舟山群島1390個島嶼中，其中面積超過1平方公里以上的有58個，可依托離島區域隔離、相對封閉的優勢，實施“一島一策”，既有利于深度分類開放，又有利于精準監管、控制風險。三是基礎條件和發展勢頭較好。目前舟山已建成亞洲最大的鐵礦石中轉基地、全國最大的商用石油中轉基地和糧油中轉基地，舟山綠色石化基地、波音737交付中心等重大項目正在緊鑼密鼓地加快建設。同時我們也感到，爭取獲批自由貿易港，各地競爭激烈，工作難度也很大。建議采取兩個方案積極向國家爭取：

方案一：舟山全域建立自由貿易港。在舟山自由貿易試驗區的基礎上，充分發揮大宗商品港口倉儲、加工轉運、商貿交易的優勢，加快推進以油品全產業鏈為重點的大宗商品投資便利化和貿易自由化，逐步發展國際農副產品加工、國際醫療旅游、海洋工程裝備、海洋生物醫藥等領域，努力打造面向環太平洋經濟圈的橋頭堡。

方案二：與上海合作共建自由貿易港。以聯動建設上海自由貿易試驗區和舟山自由貿易試驗區為著力點，進一步推進浙滬小洋山區域合作，加快推動小洋山總體規劃編制和大洋山合作開發，共同形成小洋山北側開發方案，共同組建長江集裝箱運輸公司，合力打造亞太重要國際門戶、全球大宗國際商品貿易和資源配置中心。

堅決守住生態環境保護底線

從地理上分析，舟山群島是大陸架延伸的島嶼，是相對獨立的生態系統，其生態功能的重要性不言而喻，同時海島生態系統極具脆弱性，一旦遭到破壞就難以恢復。舟山群島所處的東海海域，是長江、錢塘江、甬江的出海口，沿江流域工業化、城市化流入大海的“污泥濁水”已造成海水嚴重污染。舟山的居民告訴我們，前些年島上發展修造船、化工、紡織等制造業，近海海水養殖規模不斷擴大，海島旅游業快速發展，對海島和海洋生態環境造成的影響很大，當地居民和外來游客也有不少意見。

調研后，我們認為，按照舟山建設群島型、國際化、高品質的海上花園城市的發展定位和目標，生態環境保護這條底線一定要守住，要正確處理好發展與保護的關系，在發展中保護、在保護中發展，走出一條生態優先、陸海聯動、綠色發展的海島和海洋經濟發展新路子。一是要建立資源環境承載能力監測預警機制，包括對區域水資源、土地資源以及環境、生態、海域等承載力進行測算評估，確定產業規模、環境容量和游客保有量等，明確發展的“天花板”。二是要建立產業準入負面清單制度，制定禁止和限制進入的產業目錄，嚴禁新發展高能耗、高污染、高排放的低端制造業，推動現有傳統產業向智能化、綠色化和服務型轉變。三是要根據自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，劃定生態保護紅線、圍填海控制線、海洋生物資源保護線，實施重要生態系統保護和修復工程，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡。四是要堅持以海定陸的原則，建立重點海域入海污染物總量控制制度，開展海洋生態系統碳匯試點，切實保護好自然海岸線、濱海濕地和傳統漁場，不斷改善海島和海洋生態環境。

切實做好發展旅游業這篇大文章

旅游業是舟山的傳統優勢和特色。近年來，旅游經濟以兩位數的年均速度增長，2017年全市游客接待量為5507萬人次，旅游業增加值占GDP的比重達到8.5%。但是，舟山旅游業與市場需求升級的要求、與先進地區相比還存在較大的差距：一是旅游供給側與需求側的矛盾比較突出，以普陀山觀光禮佛旅游為主，旅游休閑項目單一，高端度假產品缺乏，旅游服務設施與游客的需求不相配套；二是島際交通基礎設施建設相對滯后，海島旅游淡旺季問題比較突出，旅游秩序、服務品質、市場環境等方面有待提升；三是隨著旅游資源保護和生態環境約束加大，重點特色景區的游客容量受到限制，也將影響和制約旅游業的進一步發展。下一步，圍繞創建國家全域旅游示范區、建設海上花園城市的總體目標，建議重點在兩方面下功夫：

佛教文化旅游方面要著重做好“靜”的文章。以打造世界一流的佛教文化旅游勝地為目標，以建設觀音文化信仰中心、觀音文化研究中心、修身養性體驗中心、佛教禪修文化中心、佛教僧才培養中心為載體，進一步深挖佛教文化內涵，大力發展精品禪修、養生、研學以及琴、棋、書、畫、詩、酒、茶、道等高雅文化產品，不斷提升“海天佛國”的品牌效應和影響力。

海島海洋旅游方面要著重做好“動”的文章。以打造國際一流的文化旅游島、國際海島旅游樣板島、國際郵輪母港、國內游艇及海上運動基地、長三角地區海洋度假和健康養生中心為目標，大力發展郵輪、游艇、帆船、游船、房車、水上飛機、海洋運動等新項目新業態，推出一批環島綠道、濱海騎游、海島登山、漁港巡游等精品線路。同時，充分發揮舟山港口、石化、航空、生態農業等大項目落地建設的優勢，積極發展海港旅游、工業旅游和生態農業旅游，進一步提升全域旅游的層次和水平。

把人才作為新區發展的第一資源

長期以來，人才短缺是制約海島發展的關鍵因素。1977年恢復高考以來，舟山的升學率歷年都很高，每年“一車子”送走，但畢業后回舟山工作的廖廖無幾，大都留在內陸城市工作，甚至寧可留在寧波，也不愿回舟山工作。舟山大陸聯島工程建成后，尤其是近年隨著國家戰略舉措的推進實施和重大項目的落地建設，新區招才引智力度不斷加大，人才引進情況有所好轉，但總體上人才短缺仍然是制約舟山發展的短板。究其原因是：一是大戰略、大項目效應釋放還處于“空窗期”。目前新區開發建設大項目落地不少，但多數項目還在啟動實施階段，如綠色石化、波音等大項目都處于施工建設期，產業功能形成和大項目效應的釋放還需要一個過程。二是高端人才集聚的條件和氛圍尚未形成。人才需要圈子，喜歡扎堆集聚。受區位條件、經濟總量、產業基礎等因素制約，舟山的各類園區及開發區、高校科研院所和科技創新平臺相對較少，人才平臺的能級水平也較低，大規模引進集聚高素質高技能人才還有一些困難。三是面向國際人才的優質公共服務資源短缺。舟山的城市交通、教育、醫療、商貿等服務功能相對較弱，尤其是面向國際人才的優質教育、醫療、文化等公共服務資源相對不足，國際化的居住、購物、休閑等生活配套不全，也影響國際化高端人才的引進。

下一步舟山加強人才工作，首先，要遵循區域發展與人才工作的客觀規律。根據舟山群島新區發展的階段性特點，分析預測人才需求的總量、結構和時序，主要是面向綠色石化、船舶海工、海洋生物和海洋電子等重點產業領域的高層次科技創新人才，面向石油化工、航空制造、貿易物流等重點行業領域的高層次經營管理人才，面向涉海類高端制造、生命健康、電子信息等新興產業和海洋旅游、文化創意、跨境電商等新興業態的高層次海洋創業人才，制定人才工作中長期規劃、年度計劃和實施方案。第二，要在創新人才工作體制機制上有所突破。建立完善柔性共享人才機制，實行“市場選聘、契約管理、協議薪酬”的市場化方式，創新實施“組團引育、統籌使用”模式，探索以“飛地”模式在異地建立引才園區平臺。創新“候鳥型”人才引進和使用機制，允許國企、事業單位的專業技術和管理人才按規定在新區兼職兼薪、按勞取酬。第三，要構建人才“留得住”的生態圈。加快基礎設施建設，提高公共服務水平，改善生態環境，打造創業創新、宜居宜業的優質生活島。借鑒上海自貿區的做法，探索放寬外資人才中介機構準入，鼓勵引進境外優質教育和科技資源。對高端人才在購房、社保、就醫、子女入學、車輛上牌等方面給予優惠待遇，進一步營造“重才、愛才、引才、育才、用才”的良好氛圍。