改革開放40年浙江自然資源領域改革中那些重要的“印記”
——土地管理篇

□ 浙江省自然資源廳新聞宣傳中心 路雄英

黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放偉大事業的光輝歷程。40年來，國家繁榮昌盛，人民安居樂業。40年來，浙江自然資源事業不斷改革，持續發展——土地、地質、礦產、海洋、測繪等領域改革都取得了顯著成績，碩果累累。這其中，浙江自然資源領域改革過程中的一些重要歷史時刻、重大活動以及重大成就等重要事件，在整個行業中有著舉足輕重的標志性意義，甚至對整個行業產生了重要影響。以土地管理領域為例，原樂清縣的全省國有土地使用權“第一拍”拉開了浙江省土地使用制度改革的序幕；《浙江省土地利用總體規劃（1997-2010年）》是全國第一個獲批的省級土地利用總體規劃；而德清縣、義烏市的全國農村土地制度改革試點創新建立了農村土地管理新舉措新機制，創造了多個“全國第一”，形成了一批“可復制、能推廣、利修法”的實踐經驗……

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年，也是浙江省自然資源事業踏上新征程的奮斗之年，梳理、采擷其中的一些重要“印記”，既是總結、再現既往改革成果，也希望這些改革碩果繼續示范引領著自然資源事業不斷改革進取，奮勇向前！

土地管理機構改革

1981年以前，浙江省沒有建立專門的土地管理機構。1981年3月9日，浙江省五屆人大常委會第七次會議通過并頒布實施《浙江省關于國家建設征用土地和農村社隊建設用地管理辦法（試行）》，規定省、地（市）、縣人民政府農業部門是各級土地管理的職能部門，對農村土地實行統一管理；同年4 月浙江省農業廳設立土地管理處，專職負責全省農村土地管理工作。全省各級農業部門也都陸續建立了土地管理機構。1987年7月浙江省土地管理局成立，統一管理全省城鄉土地。1988年各市（地）、縣（市、區）相繼成立了土地管理局，各鄉鎮設立土地專管員。

1998年3月，國土資源部組建。2000年4月，浙江省地質礦產廳與浙江省土地管理局合并成立浙江省國土資源廳，承擔全省地礦和土地行政管理職能。2002年，浙江省各市、縣（市、區）國土資源管理局逐步建立。2004年，按照國家有關規定，浙江省人民政府、中共浙江省委組織部和省紀律檢查委員會分別發出了《關于改革省以下國土資源管理體制的實施意見》（浙政發〔2004〕27號）、《轉發中央組織部〈關于調整省以下國土資源干部管理體制的通知〉 的通知》（浙組〔2004〕30號）、《關于設立市、縣（市） 國土資源主管部門紀檢監察機構的通知》（浙紀〔2004〕36號）等文件，對省以下國土資源干部管理體制進行調整。

2018年10月，根據浙江省機構改革方案，改革自然資源和生態環境管理體制，組建浙江省自然資源廳，統籌全省各類自然資源的整體保護、系統修復和綜合治理，加強國土空間規劃管理，加強包括海洋資源、森林資源等在內的自然資源管理。

全省國有土地使用權第一拍

浙江省土地使用制度改革是全國起步較早的省份之一。1988年8月，國家土地管理局、浙江省土地管理局與溫州市土地管理局聯合在樂清縣樂城鎮進行國有土地使用權有償出讓試點。1989年5月25日，樂清縣拍賣出讓了全縣第一塊國有土地使用權，也拉開了浙江省土地使用制度改革的序幕。樂清縣柳市鎮居民林建陸以175211元，中標樂清縣樂成鎮云浦南路東首北段第3幢310號（間），面積為69.3平方米的國有土地使用權。這場招投標形式的國有土地使用權公開出讓，改變了長期以來浙江省土地以審批、劃撥等方式無償取得的單一形式。1991年，浙江省政府批準在義烏市進行國有土地使用權有償出讓試點。1992年，《浙江省城鎮國有土地使用權出讓和轉讓實施辦法》頒布后，浙江省土地有償使用制度改革進入全面展開階段。

全國第一個獲批的省級土地利用總體規劃

1999年6月，國務院批準《浙江省土地利用總體規劃（1997-2010年）》，這是全國第一個批準的省級土地利用總體規劃。規劃成果包括文本、說明和專項規劃、專題報告、圖件，其中專項規劃包括浙江省基本農田保護規劃，浙江省土地開發、復墾、整理規劃，浙江省交通建設用地規劃，浙江省水利建設用地規劃和浙江省城鎮建設用地規劃。專題報告包括浙江省城鎮化水平預測，浙江省土地利用現狀及適宜性評價，浙江省農田整理潛力分析及對策研究，浙江省農村居民點整理潛力分析及對策研究，浙江省建設發展用地供需平衡研究。圖件包括浙江省土地利用總體規劃現狀圖（1997年）、浙江省土地利用總體規劃規劃圖（1997-2010年）等。

規劃以中共中央國務院中發〔1997〕11號文件為指導，以《浙江省國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》為依據，緊緊圍繞實現耕地總量動態平衡的總目標，強調土地供給引導需求，提出在浙江省規劃期內土地利用的指導思想、目標與基本方針體現了可持續發展的原則和“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。規劃以1996年末全省土地資源變更調查耕地面積3188萬畝為基數，基礎資料翔實。以國土資源部下達浙江省的補充耕地量、控制耕地減少量、耕地凈增量為主要控制指標，土地利用結構調整與布局合理，在突出保障重點建設項目用地的前提下，統籌安排各業用地。規劃提出的實施措施切實可行，體現了土地用途管制的要求，并努力推動非農建設用地由外延增量為主轉向內涵挖潛為主，促進土地資源集約利用和優化配置，力求保障國民經濟持續、快速、健康發展。

據此，浙江省人民政府在年內先后批準了全省11個市級、80個縣級和1804個鄉級土地利用總體規劃，為全省實現土地用途管制制度奠定了基礎。浙江省第一輪土地利用總體規劃，主要突出以下幾個方面：一是規劃指標進行層層分解，下級土地利用總體規劃的耕地減少量和建設占用耕地量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，補充耕地量和基本農田保護面積不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。其中基本農田保護面積、耕地保有量、補充耕地量和建設占用耕地量須逐級分解落實到村、到地塊。二是堅持供給制約引導需求，在優先保證交通、水利、能源等國家和省重點建設項目用地前提下，統籌安排各業用地。三是合理確定城鎮、農村居民點建設用地控制規模，努力實現規劃期內城鄉居民點用地總規模逐步縮小。四是堅持耕地“占補平衡”，加大土地整理、復墾力度，有計劃地利用待開發土地資源。五是科學合理劃定土地利用分區，要求分區界線清晰，特別是對城鎮和村鎮的規劃建設用地范圍、基本農田保護區和一般農田區之間的范圍界線必須十分清晰。其中建設留用地范圍內占用耕地數必須與規劃確定的建設占用耕地指標相吻合。

實施系列耕地保護重大工程

2009 年，省政府下發《關于實施“百萬”造地保障工程的通知》，提出從確保低丘緩坡開發新增耕地總量、加大灘涂圍墾造地規模、推進農村建設用地復墾、挖掘土地整理潛力等四個方面入手，2008—2012年，全省力爭完成新增耕地面積106萬畝。其中，2009年計劃安排完成新增耕地面積20萬畝。經過實施“百萬”造地保障工程，據統計，5年累計新增耕地113.8萬畝，全面完成了省政府提出的造地任務，實現了“全省耕地總量不減少”的目標，連續16年實現了耕地占補平衡。2013年5月，浙江省人民政府召開會議，總結“百萬”造地保障工程取得的成果，對省財政廳等26個先進集體和黃鴻鴻等81名先進個人予以通報表彰。全省“百萬”造地保障工程圓滿完成后，浙江省國土資源廳提請省政府實施“812”土地整治工程（2013年－2017年），即2013年到2017年，通過實施“三大”工程（墾造耕地工程、高標準基本農田建設工程、農村土地綜合整治工程），全省計劃墾造耕地80萬畝、建成高標準基本農田1043萬畝、綜合整治農村建設用地20萬畝，實現全省耕地總量不減少，耕地質量和產能進一步提高。2016年3月，浙江省國土資源廳下發《“611”耕地保護工程實施方案（2016-2020 年）》，實施“611”耕地保護工程，提出到2020年底，全省力爭完成墾造耕地60萬畝（其中水田10 萬畝），耕地質量提升1000萬畝，農村土地綜合整治10萬畝，實現全省耕地總量不減少、耕地質量和產能進一步提高，促進美麗鄉村建設和城鄉一體化發展。2018年7月，浙江省國土資源廳下發《浙江省“152”耕地生態建設保護工程實施方案》，提出實施“152”耕地生態建設保護工程，通過實施千萬畝高標準農田建設工程、墾造和補充耕地工程、農村建設用地復墾工程，在2018年至2022年，全省建設、改造和提升高標準農田1000萬畝、墾造和補充耕地50萬畝、復墾農村建設用地20萬畝，全面建立耕地數量、質量、生態“三位一體”建設保護新機制，實現全省耕地總量不減少、耕地質量和產能進一步提高。

1991年1月30日，國家土地管理局批復樂清縣宅基地有償使用試點

2015年9月8日，德清縣舉行首宗農村集體經營性建設用地使用權拍賣會

“百萬”造地保障工程、“812”土地整治工程、“611”耕地保護工程和“152”耕地生態建設保護工程等系列耕地保護重大工程的實施，增加了浙江省有效耕地面積，促進了耕地的規模化、標準化，提升了耕地質量，確保全省耕地占補平衡和耕地保護目標得到有效落實，有效保障了重點工程、產業項目和民生工程用地需求，為促進浙江經濟社會又好又快發展提供了土地要素保障。

低效用地再開發

2012年4月，浙江省人民政府出臺《關于推進低效利用建設用地二次開發的若干意見》（浙政發〔2012〕35 號），對開展低效用地再開發工作作出安排部署。2012年5月，針對浙江省各地在推進低效利用建設用地二次開發工作中遇到的帶有普遍性的政策性、法律性難題，浙江省國土資源廳制訂了《浙江省推進低效利用建設用地二次開發若干政策試點工作方案》，經省政府同意后上報國土資源部審查。2013年12 月，國土資源部批復同意浙江省城鎮低效用地再開發工作方案。此后，浙江省人民政府于2014年開始，連續多年召開現場會，高度重視和支持低效用地再開發和國土資源節約集約利用工作。浙江省人民政府先后出臺了《關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的意見》（浙政發〔2014〕20 號）、《浙江省土地節約集約利用辦法》（浙江省人民政府令第343號），浙江省國土資源廳配套制定了城鎮低效用地調查要點、再開發專項規劃編制要點、《新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤活掛鉤辦法》等政策，基本形成了“規劃引導、分類處理、市場配置、政策鼓勵、過程監管、共同責任”為核心的城鎮低效用地再開發制度框架體系。各地在實踐中不斷創新，因地制宜地制定出臺了符合本地實際的一攬子政策措施，政策體系自上而下不斷健全。通過一系列政策激勵，實施差別化要素保障，建立了激勵和倒逼雙向機制，內生動力不斷激發，充分發揮了政府推進、企業參與城鎮低效用地再開發的積極性，試點成效明顯。自2014年以來，存量供應占比持續提高，累計完成再開發項目10762個、涉及用地面積38萬畝。土地利用效率明顯提高，在完成再開發的地塊中，工礦倉儲用地的平均容積率從0.78提高到1.71，投資強度從103萬元/畝提高到345萬元/畝，畝均產出從96萬元提高到385萬元，畝均稅收從13萬元提高到42萬元。到2017年底，全省單位建設用地GDP達到26.2萬元/畝，較2010年增長64.8%。

率先開展生態“坡地村鎮”建設

2015年8月19日，德清縣以協議方式入市了全國第一宗集體經營性建設用地使用權

2014年4月2日，全省推進空間換地加快城鎮低效用地再開發會議在溫州召開

群眾辦理不動產登記現場

浙江省素稱“七山一水兩分田”，耕地總量和人均耕地少，長期面臨保障發展和保護耕地的“兩難”局面，但山地特別是低丘緩坡資源較為豐富，是全省重要的土地后備資源。如何在堅持生態環境保護下的前提下，合理利用山坡地進行建設用地開發，實現“保耕地、護生態、促發展”的多贏局面，是浙江省迫切需要研究解決的一個土地利用出路問題。為此，2014年起，在總結國家級低丘緩坡綜合開發利用“臺地產業”建設用地試點經驗基礎上，浙江省國土資源廳會同省級有關部門提出了在全省范圍內開展“坡地村鎮”建設用地試點工作。整個試點緊緊圍繞“建設山上浙江，發展生態經濟”的目標，以“兩山”理念為指導，按照“整體謀化、制度先行、逐步推進、規范實施、結果可控”的原則，分期分批組織實施“坡地村鎮”建設用地試點項目154個，建設一批“房在林中，園在山中”的山、水、田、林、房為一體的生態型村鎮和綠色產業。四年來，通過不斷探索完善，形成了具有浙江省特色的山坡地資源開發利用新機制，促進了地方生態經濟和綠色產業發展，贏得了社會各界高度關注和地方政府普遍歡迎。試點工作得到了國土資源部和國家土地督察上海局的充分肯定，認為“坡地村鎮”試點政策符合浙江實際，是一個“利發展、利保護、利民生”的好政策，具有“長遠、全局、典型”的示范作用。2018年2月，試點工作在農民日報主辦的“2018中國三農發展大會”上被評為“2017年中國三農十大創新榜樣”。2018年7月，浙江省人民政府辦公廳印發《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》，將“坡地村鎮”建設用地試點政策上升為全面、常態、普惠政策，走出了一條統籌“保耕地、護生態、促發展”的山坡地開發利用新路子。

全國率先實現不動產交易登記全過程、全流程“最多跑一次”

2016年9月30日，浙江省11個市全部頒發新證，停發舊證，全省不動產登記制度全面落地，實現了職責機構人員整合、不動產權證書頒發、信息管理平臺應用、信息實時匯交共享及房屋權屬證明網上申請五項“全覆蓋”。

2017年初， 浙江省委省政府在全省部署開展了“最多跑一次”改革，不動產登記是“最多跑一次”改革的重點突破領域。浙江省國土資源廳會同建設、地稅等部門圍繞改革目標，全面梳理、科學謀劃，全力推進改革工作。3月8日，浙江省國土資源廳、浙江省建設廳召開全省視頻會議進行動員部署。3月22日，浙江省國土資源廳、浙江省建設廳、浙江省地稅局聯合印發《關于協同推進全省不動產登記“最多跑一次”工作的通知》，對55項不動產登記業務類型實施“最多跑一次”。4月初，全省全面實現了不動產登記全業務、全過程“最多跑一次”。各地設立了不動產交易、稅收、登記一窗綜合受理、并聯辦理模式，形成了不動產登記“一個窗口受理、一次提交材料、一并繳納稅費、一同完成審核、一次辦結事項”的“五個一”工作模式，企業和群眾辦理不動產交易、稅收、登記業務從原來3個窗口跑多次變為1個窗口跑1次，申報材料從原來提交3套變為提交1套，時間縮短50%以上，在全國率先實現不動產交易登記全過程、全流程“最多跑一次”，獲得了企業和群眾的普遍好評。

2018年以來，不動產登記“最多跑一次”改革繼續深化，實現了交易稅收登記“一窗受理，集成辦理”；形成了統一規范的服務類型和辦理流程；實現了“不動產登記權屬證明”網上申請、自助下載打印；實現了不動產登記與電水氣、數字電視、網絡寬帶等相關事項聯動服務；完成了不動產登記“最多跑一次”事項“八統一”梳理，統一編制32個事項37個流程；拓展了“互聯網+不動產登記”服務，做好電子印章審批、使用，推進不動產登記網上申請、網上受理、網上查詢、網上支付等互聯網服務；推進了不動產登記與電水氣、數字電視、網絡寬帶等相關事項聯動服務，全省全面實現聯動辦理；擴大了不動產登記范圍，全面實現了海域不動產登記；統一開發了“不動產權屬證明”網上申請系統，支持各地實現“不動產權屬證明”查詢零跑路。

全國農村土地制度改革三項試點

2015年，浙江省嚴格按照中央要求，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革三項試點。通過堅守改革底線，統籌謀劃、大膽探索，浙江省創造了全國入市第一宗、集體建設用地抵押第一單及農民住房財產權（宅基地使用權）抵押貸款第一單等多個“全國第一”，形成了一批“可復制、能推廣、利修法”的改革成果。中央電視臺、人民日報、經濟日報、東方衛視等數十家主流媒體相繼報道了浙江省農村土地制度改革的做法、經驗和成效。

試點主要內容有：

農村集體經營性建設用地入市改革。一是堅持農民集體主體地位，分類確定“誰來入市”，設計了“自主入市、委托入市、合作入市”三種形式，實現集體經營性建設用地入市。二是堅持集約高效利用，確定“哪些地入市”，分類確定就地入市、調整入市、整治入市三條途徑。三是堅持市場配置資源，建立“五統一”制度，解決“怎么入市”。四是堅持收益共享，差別化調節解決“錢怎么分”。到目前，德清、義烏兩地共入市土地215宗，面積1541畝，成交金額5.02億元。

宅基地制度改革。一是完善宅基地分配制度，探索多種實現形式。義烏市探索不同區域農民住房保障多種實現形式，由“一戶一宅”向“戶有所居、住有宜居”轉變。二是建立宅基地有償使用制度。允許宅基地有償調劑，鼓勵宅基地有償選位。三是建立宅基地自愿有償退出機制。義烏市創設了“集地券”，政府設立40萬元/畝保護價。四是開展宅基地使用權抵押貸款。目前義烏市累計發放農民住房抵押貸款13827筆，貸款金額61.41億元。五是首創宅基地“三權分置”。義烏市在全國首創首提、先行先試宅基地“三權分置”制度，開展宅基地資格權有償轉讓。

征地制度改革。一是縮小征地范圍。德清明確公益性征地項目和范圍，將土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的土地納入征收范圍，其余土地不再征收。二是規范征地程序。深化征地“陽光工程”，建立了“一評估、二協商、三公告、四協議”征地程和土地征收社會穩定風險評估機制。三是完善被征地農民合理、規范、多元的保障機制。

三項改革試點壯大了農村集體經濟組織經濟實力，增加了農民收入。到目前，德清縣農村集體經濟組織已獲得入市凈收益2.7億元，惠及農民18萬余人。拓展了農村產業發展空間，為鄉村振興提供土地要素保障。優化了空間布局，提高了土地節約集約利用水平。促進了城鄉一體化融合發展。德清縣通過集體經營性建設用地入市，帶動了當地農民就業，政府收取的土地增值收益調節金返還用于農村基礎設施和公共服務設施建設，農村經濟社會發展后勁明顯增強。提高了鄉村基層治理水平。德清縣將集體經營性建設用地入市重大事項納入村民主管理范圍，入市信息全程公開，推進了鄉村治理。為《土地管理法》修法提供了浙江經驗。宅基地“三權分置”寫入了《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》；參與了國土資源部、財政部、國家銀監會等國家層面政策文件的起草，集體經營性建設用地使用權抵押貸款、集體經營性建設用地入市增值收益調節金征收和使用等做法，寫入國土資源部、財政部、國家銀監會文件，成為全國抵押貸款管理暫行辦法和增值收益調節金征收辦法的藍本；德清縣入市收益分配辦法寫入浙江省人大《浙江省農村集體資產管理條例》。

2018年10月24日，習近平在深圳參觀“大潮起珠江——廣東改革開放40周年展覽”時向世界宣示：“中國改革開放永不停步！下一個40年的中國，定當有讓世界刮目相看的新成就！”自然資源領域的改革創新必然亦是如此！