專項轉移支付對地方教育供給的效應研究

肖鵬 侯思佳

摘要：為激勵和保障地方教育的有效供給，補足教育短板，近年來中央對地方教育專項轉移支付一直保持著規模和比重上的增長。在這種背景下，需要對教育專項轉移支付的效應進行客觀的評估。本文從理論上探討了中央對地方實施教育專項轉移支付的必要性，并構建計量經濟模型，對我國教育專項轉移支付對地方教育供給的效應進行了分析，在國家轉移支付“增一般、清專項”的改革大背景下，從教育領域財政事權和支出責任重構入手，提出教育類專項轉移支付的整合優化、管理績效提升、監督管理等政策建議。

關鍵詞：專項轉移支付；教育供給；效應

中圖分類號：G40-054 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0181-006

教育公平是社會公平的基礎。2017年9月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》指出：堅持以人民為中心，著眼于促進教育公平、提高教育質量，加大人民群眾反映強烈的突出問題的解決力度，集中攻堅、重點突破、綜合改革，擴大改革受益面，增強人民群眾幸福感和獲得感。可見，教育公平依然受到當今社會各界的強烈關注，教育發展問題的解決依然是當前經濟社會建設各項工作的重中之重。

教育專項轉移支付的設立目的和政策目標是為地方教育發展提供重要的資金支持與引導激勵，補足教育短板，促進教育提供的公平性，提高地方教育供給質量。近年來，中央對地方教育專項轉移支付規模和占專項轉移支付總額的比重也不斷提高。2014年《預算法》出臺以來，專項轉移支付改革的步伐明顯加快。在這種環境下，中央對地方教育專項轉移支付是否促進了教育公平，值得進行客觀的效應評估，為優化中央對地方專項轉移支付政策提供支撐。

一、文獻綜述

余奕祥（2014）首先肯定了教育專項轉移支付在支持地方教育發展過程中，通過解決關乎民生的一系列教育重點、難點、熱點問題，確實起到了重大的引導性和牽動性作用。[1]尹振東、湯玉剛（2016）通過2007年的縣級數據對義務教育專項補助制度的效應進行實證分析，認為專項轉移支付效用最大化的資金分配規則與經濟發展階段有關，在我國當前的經濟發展情況下，專項轉移支付資金的分配應采取具有某種激勵機制的“獎優”規則，而不是事后“扶弱”規則。[2]劉亮、胡德仁（2009）實證研究了教育專項轉移支付對地方財政教育支出的效應，評估了教育專項轉移支付對縣級財政支出的擠出效應，認為上級政府教育專項轉移支付的增加擠出了地方政府對教育的投入。[3]趙海利（2011）使用平均歸宿和邊際歸宿的分析方法，對浙江省2006—2009年教育專項轉移支付進行受益分析，從而評估教育專項轉移支付對于教育公共服務均等化的效應。[4]

本文在對上述文獻系統梳理的基礎上，針對中央對地方教育專項轉移支付，以省級2007—2016年的面板數據為基礎，實證分析中央對地方教育專項轉移支付對地方教育供給的影響以及對我國東、中、西部教育供給的效應，進而對教育專項轉移支付的改革方向提出政策建議。

二、教育專項轉移支付對地方教育供給的影響機制

教育作為一種具有強烈正外部性的準公共產品，應由政府主導來提供，否則會在公共產品的供給過程中產生“搭便車”等現象，影響公共產品的有效供給。而我國幅員遼闊，各個地區的地方政府更加貼近普通民眾，更加了解當地居民的實際需求，因此，由地方政府作為教育的主要提供者，有利于提高財政資金的使用效益，使有限的財政資金發揮出盡可能大的效用。但是，各個地區經濟發展環境、財力規模、人口因素、產業結構等存在著較大差距[5]，因此，需要中央政府通過轉移支付的形式保障教育基本公共服務的有效供給，促進教育公平。中央政府以轉移支付的形式給予地方政府財力補助，但地方政府往往偏向于將財政資金優先投向效果明顯且見效快的經濟領域。因此，這就要求中央政府以教育專項轉移支付的形式將財政資金撥付地方，借助專項轉移支付專款專用的特點，真正發揮保障地方教育公共服務供給的作用。[6]教育專項轉移支付實施的政策目標就是引導和激勵地方政府供給教育公共服務，彌補地區教育水平差距，促進教育公平。

教育專項轉移支付作用于地方政府的教育投入，主要有兩種效應：一是引致效應，財政專項轉移支付真正實現了其政策目標，通過要求地方政府為教育專項項目提供配套資金等方式，激勵了地方政府提高對教育公共服務的財政投入；二是擠出效應，地方政府把教育專項轉移支付的資金投入教育，但把原本應該用于教育公共服務供給的資金用于別處，即專項教育轉移支付減少了地方政府投入教育領域的自有財力，將地方政府原本應該投入教育公共服務的自有財力擠出了，降低了地方政府對于教育投入的努力程度。[7]教育專項轉移支付擠出效應產生的原因主要在于兩個方面：一方面是地方政府的財政支出偏好。我國的財政分權體系下，在地方政府官員的政績考核體系中，經濟指標占有重要地位，不僅占比大，而且易于計量，這顯然刺激了地方政府對于經濟領域的投入動力。[8]另一方面，對于教育專項轉移支付資金管理和使用的監督不力也是擠出效應產生的原因。地方對于教育專項轉移支付資金的監管越是放松，專項轉移支付資金被用于其他用途的概率就越大。

三、教育專項轉移支付對地方教育供給效應的實證分析

為研究教育專項轉移支付對地方教育公共服務供給的影響，本文用各省教育財政支出代表地方教育公共服務供給，選取教育專項轉移支付作為核心變量，并選取一般性轉移支付、地方政府自有財政收入、教育財政努力度等作為控制變量建立計量模型。

（一）模型設立和變量選取

為得到教育專項轉移支付與地方教育公共服務供給的關系，建立面板回歸模型如下：

上述等式中，β1-β8為回歸系數，t代表第t年，i為第i個省份，不可觀測的隨機變量ui是代表個體異質性的截距項，εit為隨時間和省份而改變的擾動項。這里假設{εit}為獨立同分布的，與ui不相關。

本文研究教育專項轉移支付對地方教育公共服務供給的影響，固選取教育財政支出（eduexp）代表地方教育公共服務的供給作為被解釋變量，教育專項轉移支付（edutr）作為核心變量。選取的控制變量包括：

一般性轉移支付（gtr）：地方政府接受的中央給予的一般性轉移支付，直接增加地方政府財力，提高地方政府對教育的支出能力。

人均GDP（pgdp）：用以衡量地區經濟發展水平，一般來說，經濟發展會對教育供給產生積極影響，經濟發展水平越高，公共教育水平越健全。

在校學生數（stu）：用于衡量教育需求。可能存在一定的規模效應，即學生數量越多，教育的支出可能在單位學生的水平上減少。

地方自有財政收入（revenue）：一般來說，地方自有財政收入越多，其承擔教育供給的能力越強，教育財政支出水平越高。

教育財政努力度（effort）：地方政府的教育財政努力度即地方政府增加一單位財政支出中教育支出所占的比例，該比例越大，表示地方政府對于教育的財政努力程度越高，地方政府更加偏好于投資教育。

財政分權度（fiscaldec）：以該省財政支出占全國財政支出的比例衡量。一省的財政分權程度直接反映了其對于中央轉移支付的依賴程度，從而影響專項轉移支付對于教育財政支出的效應。

開放程度（open）：這里采用海關出口額占該省GDP的總額來衡量。

（二）數據說明與統計性描述

本部分以2007—2016年全國31省的面板數據為基礎，就教育專項轉移支付與地方教育公共服務供給的關系進行實證檢驗。數據主要來源于國家統計局網站，2008—2016年的《中國教育經費統計年鑒》以及《中國教育年鑒》。

從表1可以看出，我國31個省的教育財政支出存在巨大差異，教育財政支出的標準差為388.653，最大值為2318.47億元，最小值僅為33.57億元。教育專項轉移支付和一般性轉移支付的標準差分別為19.952和459.249，說明一般性轉移支付和教育專項轉移支付在地區之間隨著時間的變化存在巨大的差異，且一般性轉移支付的差異要遠大于教育專項轉移支付。另一個地區之間差異巨大的指標是地方自有財政收入。觀察人均GDP指標可以發現，我國2007—2016年間經濟發展水平有了快速的提高。另外，從教育財政努力度、財政分權度、開放度三個指標的標準差來看，這三個指標的地區差異較小。

（三）回歸方法與回歸結果

1.全國范圍

本部分基于全國31省2007至2016年10年的面板數據進行面板回歸，在回歸方法選擇時，對比混合回歸與固定效應回歸，因為P值為0.00，強烈拒絕“所有的ui均為零”的原假設，即我們認為固定效應要明顯優于混合回歸，所以在混合回歸與固定效應模型之中選擇固定效應模型。在對比混合回歸模型與隨機效應模型時，LM檢驗得到的p值為0.00，強烈拒絕“不存在個體隨機效應”的原假設，即至少有一個隨機擾動項ui，所以在混合回歸與隨機效應模型之中選擇隨機效應模型。在選擇固定效應模型與隨機效應模型時，Hausman檢驗的p值為0.0000，強烈拒絕“ui與xit不相關”的原假設，即至少有一個隨機擾動項ui，所以在固定效應與隨機效應模型之中選擇固定效應模型，而非隨機效應模型。固定效應模型的回歸結果如表2所示：

（1）教育專項轉移支付對各省教育總供給即教育財政支出有著非常顯著的正向效應，教育專項轉移支付增加1億元，會使省級政府的教育財政支出增加3.569億元。這說明教育專項轉移支付通過設立配套資金等措施，強調了教育投入對于經濟社會發展的重要性，調動了地方政府保障教育供給的積極性和動力，對教育供給發揮著強有力的引導和激勵作用，有力地支持了地方政府保障教育投入的穩定增長機制，保障其教育需求，補足教育短板，提高教育質量。

（2）一般性轉移支付對各省教育財政支出也有非常顯著的促進效應，一般性轉移支付增加1億元，能產生使得省級教育財政支出增加0.184億元的效果。下級政府在獲得中央的一般性轉移支付之后，地方財力增加，從而可以在不減少其他財政投入的情況下提高對教育的支出水平。但值得注意的是，教育專項轉移支付對于教育財政支出的正向效應遠大于一般性轉移支付。

（3）人均GDP（pgdp）的系數為負，且在5%的顯著性水平下顯著，這意味著人均GDP對于地方教育公共服務具有較為明顯的負向影響。這可能是因為人均GDP越高的地區，其教育發展水平可能越高，教育相關設施越完善，需要投入的教育財政支出相對較少。另外，控制變量中的在校學生數、教育財政努力度和地方政府的自有財政收入也對教育財政支出具有極為顯著的正向作用。在校學生數代表著地區教育需求，在校學生數每增加1萬人，將會使教育財政支出增加0.315億元。地方政府的自有財政收入直接影響著地方政府的財力水平和支出能力，其增加1億元，教育財政支出增加0.211億元。地方政府的教育財政努力度作為教育支出占財政總支出的比重，代表著地方政府對于教育支出的重視和偏好程度，其顯著影響地方教育財政投入。地方財政分權度和開放水平對于省級政府的教育財政支出影響不顯著。

2.劃分東、中、西部

按照國家統計局的劃分標準，將我國劃分為東部、中部、西部三大經濟區域。本文對三大經濟發展水平存在顯著差異的區域分別用固定效應模型進行回歸分析，觀察教育專項轉移支付對三大區域教育財政支出的不同影響，一定程度上反映教育專項轉移支付縮小我國不同地區教育公共服務供給差距的效應。回歸結果見表3：

（1）教育專項轉移支付對中西部教育財政支出均表現出非常顯著的積極效應，對中部地區來說，教育專項轉移支付每增加1億元，會使省級的教育財政支出增加6.47億元，對西部地區教育專項轉移支付每增加1億元，會產生使省級政府教育財政支出增加7.82億元的效應。由此可見，教育專項轉移支付對于中西部教育財政支出具有非常明顯的激勵和刺激效應，同時，其對于西部地區的激勵作用要大于中部地區。但是，教育專項轉移支付對東部地區教育財政支出的系數沒有通過顯著性檢驗，也就是說，教育專項轉移支付對東部省級地方政府的教育財政支出沒有表現出顯著的影響，這可能是因為東部地區政府自有財力豐富，教育財政支出對中央教育專項轉移支付的依賴性程度低。因此，教育專項轉移支付對中西部地區教育財政支出的激勵和刺激作用非常明顯，且對于縮小中西部財力薄弱地區同經濟發達地區的教育發展差距，促進教育公共服務均等化具有較為明顯的積極作用。

（2）對于一般性轉移支付來說，其對東部地區的影響系數為0.27，且通過了5%的顯著性檢驗，說明一般性轉移支付對于東部發達地區的教育財政支出具有較為顯著的促進作用。同時，一般性轉移支付對中、西部地區的影響系數分別為0.115和0.161，并且通過了1%的顯著性檢驗，可以說一般性轉移支付對中、西部地區的教育財政支出具有非常顯著的激勵作用。因此，回歸分析結果說明了一般性轉移支付對于東、中、西部地區的教育財政支出具有顯著的激勵作用，但是其對于東部的積極作用大于中部和西部地區，在一定程度上反而擴大了中、西部財力薄弱地區和東部發達地區之間的教育發展差距。同時，再次對比一般性轉移支付和教育專項轉移支付對教育財政支出的影響系數可以發現，無論是東部地區還是財力較為薄弱的中西部地區，一般性轉移支付的正向效應都遠小于教育專項轉移支付。

（四）研究結論

針對全國范圍，教育專項轉移支付對各省教育總供給即教育財政支出有著非常顯著的正向效應，一般性轉移支付對各省教育財政支出也有非常顯著的促進效應。教育專項轉移支付對于地方教育公共服務的激勵促進作用遠大于一般性轉移支付。

把全國劃分為東部、中部和西部三大經濟區域分別研究發現，教育專項轉移支付對中西部地區教育財政支出的激勵和刺激作用非常明顯，且其對于東、中、西部地區的正影響系數依次遞增，說明教育專項轉移支付對于縮小財力薄弱地區同經濟發達地區的教育發展差距，促進教育公共服務均等化具有較為明顯的積極作用。一般性轉移支付對于東、中、西部地區的教育財政支出都具有顯著的激勵作用，但是其對于東部的積極作用大于中部和西部地區，在一定程度上反而擴大了西部和東部的教育發展差距。

四、推進教育專項轉移支付改革的政策建議

基于本文上述研究結論，為進一步充分發揮教育專項轉移支付作用，提高專項轉移支付資金使用效率，激勵和保障地方教育公共服務的有效供給，提出以下政策建議：

（一）明確各級政府關于教育事業的支出責任

我國地方政府承擔了教育支出特別是基礎教育支出的大部分事權，特別是對于基礎教育來說，事權層層下移，縣級政府負擔了大部分的支出責任，與財力層層上移的財政體制現實不匹配。因此，明確地合理劃分各級政府的教育支出權限是推進教育專項轉移支付改革的重要前提。[9]因此，需要在中央層面明確劃分中央政府與地方政府的教育供給支出責任清單，并建立完善的動態調整機制。應努力破除城鄉二元結構，改變城市化傾向的制度設計，促進戶籍制度、教育制度、醫療和社會保障制度等方面的改革，積極推進城鎮化進程，以促進生產要素在城鄉間的合理自由流動，實現城鄉均衡發展。[10]

（二）明確教育專項轉移支付改革方向，慎重對待一般與專項轉移支付結構

關于我國轉移支付制度的改革方向問題，學術界比較認同的觀點就是要逐步壓縮專項轉移支付規模和比重，擴大一般性轉移支付規模。[11]但是本文實證結果表明，教育專項轉移支付對于地方教育公共服務的激勵促進作用遠大于一般性轉移支付，且教育專項轉移支付對于縮小財力薄弱地區同經濟發達地區的教育發展差距，促進教育公共服務均等化具有較為明顯的積極作用。專項轉移支付是政府轉移支付體系中效率最高、目標最明確以及最容易監督的形式。并且，由于我國的財政分權制度以及行政體制，形成了地方政府之間對于經濟增長的追求和競爭，以至于中央政府和地方政府的支出偏好發生了差異。在這種情況下，中央政府對地方政府的專項轉移支付就顯得更為重要。[12]然而，專項轉移支付又存在項目繁雜、規模過大等問題。因此，要在清理整合專項轉移支付項目的基礎上，注意專項與一般的規模和結構，不可盲目壓縮教育專項轉移支付規模。

除此之外，規定轉移支付資金使用大類、而不限制資金使用具體用途的分類撥款也是教育專項轉移支付的一個調整方向。分類撥款是介于一般性轉移支付和專項轉移支付之間的一種轉移支付資金管理方式。分類撥款對轉移支付資金使用的領域進行規定，但是允許接受資金的地方政府對于資金使用的具體用途進行調整，給予地方政府資金使用一定的自主權。地方政府可以從地方實際需要出發，把中央教育專項轉移支付資金真正用于本區域真正需要的教育相關領域，充分發揮轉移支付資金的使用效率。

（三）加強對教育專項轉移支付資金的管理

在教育專項轉移支付的管理上，首先應由教育部門對所有的教育專項轉移支付進行統籌管理，避免多頭管理帶來的項目混亂、效率低下。其次，中央政府根據其宏觀目標確定項目的基礎上，應允許地方政府根據地方現實情況對項目進行一定的調整，使得教育專項項目的設計不僅體現中央的宏觀意圖，也能體現地方的實際意愿。最后，教育專項項目要經過實踐的檢驗，設立績效目標和資金使用約束，實行項目滾動庫制度，在年末或者項目的實施期限到期之后，對項目資金的使用效益進行科學評價，建立教育專項轉移支付的評估、退出機制。[13]

（四）完善教育專項轉移支付的監督機制

有力而有效的監督機制是教育專項轉移支付資金使用效率的有力保證。完善對教育專項轉移支付的監督機制，最重要的是構建以科學全面的績效評價體系及公開透明的專項轉移支付項目運行過程為核心的全方位多維度的監督體系。建立科學全面的教育專項轉移支付資金績效評價體系，從教育專項轉移支付項目的設立，到專項資金的撥付和使用，再到資金使用效果，教育專項轉移支付運行的全過程都應在績效評價體系中得到體現。同時，績效評級的結果應用到來年的資金分配中，對于績效評價結果不理想、資金使用效益存在問題的，應予以減免額度或者調整項目運行。

（五）積極推進相關配套改革

教育專項轉移支付必須有法可依。新《預算法》對專項轉移支付制度的修訂與完善主要體現在對定期評估和退出機制的規定上。此外，《關于印發〈中央對地方專項轉移支付管理辦法〉的通知》（財預[2015]230號）及其他具體教育專項轉移支付項目方面的部門規章也對教育專項轉移支付進行了規范。但是，就目前形勢來看，這些法律、國務院行政法規和部門規章依然落后于財政轉移支付制度實踐的要求。因此，需要加快推進專項轉移支付的法治化進程，加強教育專項轉移支付的法律建設，以法律的形式規范教育專項轉移支付資金的使用，更好地發揮教育專項轉移支付的效用。

參考文獻：

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[3]劉亮，胡德仁.教育專項轉移支付擠出效應的實證評估——基于面板數據模型的實證分析[J].公共管理，2009，（10）：116-121.

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[13]張守鳳.統籌城鄉發展：評價監測與實踐探索[M].北京：科學出版社，2016.

（責任編輯 張亨明）