加強國防動員建設的幾點思考

徐國安

內(nèi)容提要：當前，國防動員建設面臨組織機構建設不夠規(guī)范、運行機制不夠順暢、法規(guī)政策不夠配套等亟須解決的現(xiàn)實問題，必須著眼新時代國防動員工作特點和建設要求，規(guī)范組織機構，健全工作機制，完善法規(guī)體系，推進國防動員建設創(chuàng)新發(fā)展。

國防動員工作，是省軍區(qū)系統(tǒng)的主責主業(yè)。加快推進國防動員建設，是省軍區(qū)系統(tǒng)改革落地后刻不容緩的一項重要工作，也是建設世界一流軍隊的重要保證。新時代加強國防動員建設，必須從國防動員組織機構、運行機制、政策法規(guī)等方面入手，借助地方機構改革的東風，抓規(guī)范、建機制、促立法，切實從根本上、源頭上解決長期制約國防動員創(chuàng)新發(fā)展的“瓶頸”問題。

一、健全組織機構、促進平戰(zhàn)轉換

當前，國防動員組織機構不夠健全，集中表現(xiàn)在三個方面：一是動員力量不足。國動委辦事機構掛靠多、單列少，辦事人員兼職多、專職少，縣級尤為突出。二是指揮效率不高。戰(zhàn)時指揮機構設置不夠科學，機構分散、職能弱化、手段單一、組織指揮效率不高等問題還比較突出。三是平戰(zhàn)轉換不暢。指揮機構平戰(zhàn)轉換存在信息傳遞環(huán)節(jié)多、指揮控制過程長、指揮調(diào)控時效低等問題，與信息化條件下快速動員要求不相適應。健全組織機構，重點做好兩方面工作：一是健全平時組織機構。省（市）國動委主任、副主任繼續(xù)保持原有格局，同時可考慮設雙秘書長，分別由省（市）政府秘書長和省軍區(qū)（軍分區(qū)）副司令員擔任。參照設立軍民融合發(fā)展委員會的做法，將國動委辦公室納入地方政府和軍隊系統(tǒng)雙重編制，軍隊系統(tǒng)編3～5人，地方政府編3～5人，實行軍地合署辦公，由地方政府分管副秘書長任辦公室主任、省軍區(qū)（軍分區(qū)）動員局（處）長為辦公室副主任。同時結合地方機構改革，一并推動國動委各辦公室的重組、整合、新建等工作，本著便于協(xié)調(diào)開展工作的原則，落實人員編制、明確職責任務，著力構建國動委堅強有力的“四梁八柱”，確保有專職機構、專職人員、專門場所，能夠常態(tài)運行。二是編實戰(zhàn)時指揮機構。將戰(zhàn)時國防動員指揮機構納入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構，按照“精干、權威、高效、聯(lián)合”的原則，以國動委為基礎，抽調(diào)精干的指揮協(xié)調(diào)骨干，編入省（市）軍地指揮部（所），下設“一組、十一席”。即在軍地指揮部（所）的指揮控制中心設國防動員綜合協(xié)調(diào)組，下設兵員動員、政治動員、經(jīng)濟動員、裝備動員、人民防空、交通運輸、科技動員、信息動員、民政動員、衛(wèi)生動員、海上動員11個席位，分別由國動委“八辦”和民政、衛(wèi)生、海洋漁業(yè)等部門為主編成，組長由各部門分管領導擔任。三是創(chuàng)新平戰(zhàn)轉換模式。平時國防動員工作由省（市）國動委“一綜八辦”組織開展，戰(zhàn)時國防動員工作依托軍地指揮部（所）“一組、十一席”組織實施。涉及國防動員令發(fā)布、動員決心、重要動員行動等重大事項，由省（市）國動委會議決定，其余行動由軍地指揮部（所）組織實施，軍地指揮部（所）由一名分管副省（市）長擔任副指揮長，具體負責國防動員組織協(xié)調(diào)工作。戰(zhàn)時國防動員指揮，可采取“小前臺、大后臺”的模式。“小前臺”為軍地指揮部（所）11個席位，負責下達國防動員指令；“大后臺”為政府相關部門，負責落實軍地指揮部（所）指令，具體組織實施各項動員工作。依托“小前臺”將國防動員指揮要素有機融入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，實現(xiàn)指揮機構組織協(xié)調(diào)由平時向戰(zhàn)時高效轉換。

二、完善工作機制、強化建用一致

2010年頒發(fā)的《中華人民共和國國防動員法》(以下簡稱《國防動員法》)，雖然明確了政府的國防動員主體地位，但日常工作運行還存在“三不”問題：一是機制不健全。缺乏必要的剛性制度，導致上下關系不順、主體責任不明、末端落實不力。二是協(xié)調(diào)不順暢。國動委內(nèi)部職責區(qū)分不具體、權責不清晰，工作中統(tǒng)不起來、理不清楚、做不到位等問題還在一定程度上存在。三是建用不一致。方案修訂不及時，動員專業(yè)隊伍建設質(zhì)量不高，結構不合理、裝備器材不配套、訓練層次低、軍地聯(lián)訓不經(jīng)常，存在建用脫節(jié)、訓用不一等問題。完善工作機制，重點做好三個方面工作：第一，健全管理機制。建立國動委主任任命制度，參照黨委第一書記任命述職模式，下級國動委主任調(diào)整任命由上級國動委批準，并由上級國動委領導到各屬地召開任命大會，進一步激發(fā)政府“一把手”主導抓好國防動員工作的使命感榮譽感。建立國動委主任定期述職制度，進一步強化責任擔當。落實國動委全體會議和聯(lián)席會議制度，定期研究重大事項，講評部署階段工作，有序有力推進各項動員準備。建立完備的監(jiān)督考評機制，把國防動員工作考核納入年度政府工作報告，納入政府目標管理責任考核體系，納入黨委“四個全面”考評內(nèi)容，加大比分權重，全面量化考評，從嚴追責問責，真正使國防動員工作進入當?shù)攸h委和政府日常工作。第二，健全協(xié)調(diào)機制。按照“軍隊提需求、國動委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實”的原則，切實形成“軍隊主導、政府主體、動員主線”的工作格局，盡快建立四種協(xié)調(diào)對接機制：一是建立“作戰(zhàn)部隊—戰(zhàn)區(qū)軍種—戰(zhàn)區(qū)—軍委聯(lián)合參謀部”自下而上需求提報機制；二是建立軍委聯(lián)合參謀部—國防動員部—省軍區(qū)—軍分區(qū)自上而下的任務對接機制；三是建立應急應戰(zhàn)聯(lián)防協(xié)作機制，每年組織任務部隊召開一次會商會，研究協(xié)調(diào)后備力量編組、訓練、裝備征用、經(jīng)費保障等問題；四是建立任務部隊、動員單位溝通機制，解決建設規(guī)劃納入、動員任務落實反饋、聯(lián)合監(jiān)督評估等重難點問題。第三，強化建用一致。建立聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)訓機制，將國防動員指揮演練納入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)訓指揮訓練，研練平時聯(lián)訓和戰(zhàn)時聯(lián)合作戰(zhàn)動員的程序和方法，同時建立重大節(jié)日和三級戰(zhàn)備以上國動委領導和工作人員輪流值班制度，強化戰(zhàn)備意識。加強動員專業(yè)隊伍建設，按照優(yōu)中選優(yōu)原則，進行預征登記，編組精干力量，組織定期復訓，戰(zhàn)時分片集中，確保“快出兵、出精兵”。推進動員中心建設，研究組建海上動員中心，制定動員能力考評標準，常態(tài)抓建，適時評估。構建地方儲備與軍隊儲備、部門儲備與企業(yè)儲備相結合，物資儲備與生產(chǎn)能力儲備相銜接的物資儲備體系，確保戰(zhàn)時調(diào)用便捷、供給充足、渠道順暢。定期修訂國防動員總體方案，以及人民武裝、經(jīng)濟、人民防空和交通戰(zhàn)備等動員方案，區(qū)分課題，每年按照方案組織動員支前力量進行一次國防動員演練，全面檢驗動員方案和能力。完善國防動員數(shù)據(jù)建設，打破各動員領域之間的“壁壘”，實現(xiàn)諸動員單元和動員要素互聯(lián)、互通、互操作，確保動員力量系統(tǒng)整合、動員資源優(yōu)化配置、動員實施協(xié)調(diào)有序。

三、深研立法需求、完善法規(guī)體系

國防動員涉及領域眾多、內(nèi)容繁雜，現(xiàn)行國防動員法律法規(guī)大都是從宏觀和全局性作出的原則性規(guī)定，存在“三個不夠”問題：一是內(nèi)容不夠具體。具體措施和標準規(guī)范不夠明確，修訂不夠及時，操作性不強。二是體系不夠完善。比如，民用漁船參與海上偵察行動時的補貼內(nèi)容、補貼標準、補貼方式等法規(guī)存在空白。三是執(zhí)行不夠剛性。依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法抓建、依法保障的動員模式尚未建立固化，靠領導重視、靠感情協(xié)調(diào)、靠關系推動的現(xiàn)象仍然存在。完善法規(guī)體系，重點做好兩個方面工作：一是深研立法需求。采取軍地雙向、區(qū)分領域、統(tǒng)籌對接的方式，協(xié)調(diào)組織開展國防動員立法調(diào)研。省軍區(qū)系統(tǒng)主要圍繞國防動員業(yè)務，按照職責分工全面深入研究法規(guī)立項需求建議，如當前比較急需的國防動員實施條例、海上民兵規(guī)范化建設實施意見，以及物資儲備、征用補償規(guī)定等。地方國動委專業(yè)辦公室，主要圍繞國防動員建設融入地方經(jīng)濟社會建設發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟建設貫徹國防需求等，研究提出法規(guī)政策保障需求。任務部隊，主要圍繞未來作戰(zhàn)動員需求、戰(zhàn)場設施建設、力量投送保障等，提出需要地方政府配套解決的方案政策。省級國動委針對這些動員立法需求，及時統(tǒng)籌匯總上報，由國家國動委權衡輕重緩急，及時審核把關，把立法需求轉化為立法議案與建議，及時協(xié)調(diào)全國人大予以立法頒布。二是健全法規(guī)體系。著眼國防動員組織機構設置、國防動員計劃、潛力統(tǒng)計調(diào)查、宣傳教育等內(nèi)容，制定出臺貫徹《國防動員法》的實施細則和配套性法規(guī)文件，細化國防動員實施預案、預備役人員征召、軍品科研與生產(chǎn)、戰(zhàn)爭災害救助、民用資源征用與裝備改造等具體問題。著眼當前省軍區(qū)后備力量參與反恐維穩(wěn)、搶險救災、處置公共突發(fā)事件、遂行海上偵察等非戰(zhàn)爭軍事行動任務越來越多的實際，依據(jù)《國防動員法》《突發(fā)事件應急預案管理辦法》等有關法律法規(guī)，研究制定組織應急國防動員行動的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，配套出臺組織應急動員行動的經(jīng)費保障辦法、民用資源征用與補償具體辦法，對履行國防動員義務、參與應急動員行動遭受傷亡的優(yōu)待撫恤等政策作出具體規(guī)定，著力維護動員對象的合法權益。