基于產權介入的政策性森林保險制度模式研究

潘家坪，蔡彥哲，李慶華，韓慕樵

（南京林業大學 經濟管理學院，南京 210037）

引言

森林保險是林業風險管理的重要手段，在林業增強抗風險能力、穩定林業生產等諸多方面具有不可替代的基礎保障作用，也是實現生態文明的必然選擇[1]。林業自然災害頻發、林業風險造成的損失一直是制約林業發展和林農致富的一個重要因素。林農在取得了長期穩定的林地承包經營權后，小規模分散經營的特征也隨之凸顯。因此，提高林農抵御風險能力成為促進林業可持續發展的重大問題。森林保險由于投入大、賠付率高等特點，一直發展緩慢，難以形成規模，至今還沒有找到可以在大范圍內推廣使用的森林保險模式[2]。有學者認為，森林具有公共物品的特征，森林保險的受益者是整個社會，公共財政應當在森林保險體系中發揮主導作用。目前簡單地依靠財政支出解決森林保險的全部問題顯然是不現實的，已有的森林保險實踐也表明，政府的財政支持雖在很大程度上緩解了森林保險的高額賠付和低參與率問題，但巨大的財政支出使財政不堪重負。因此，尋求能夠適應國情的、切實可行的森林保險模式，對促進森林保險可持續發展具有重要意義。

一、政策性森林保險發展模式的構想

根據林業及其風險的特點、森林保險公共物品的性質及國情有學者建議要將森林保險定位為政策性保險，成立政策性保險公司，加強政府經濟扶持；加強立法，建立健全森林保險法律法規，逐步實現林業保險法制化等[3]。森林保險模式雖被論及，但主要還是出于政府財政支持的考慮。應通過產權介入的森林保險制度模式，解決森林保險有效需求和有效供給不足難題，實現政府少花錢林農積極參與的森林保險格局。

建立一種能夠容納產權介入的新型森林保險合作組織，使從事林業生產的林農，根據自愿、平等、民主、互利等合作原則，通過繳納保險費的方法，建立保險基金，共同承擔林業風險，實現個人損失、集體分攤，并通過對保險費產權的認定使投入與收益對等。

在新型體系中，最基層鄉鎮森林保險合作組織直接經營森林保險業務，負責向林農宣傳，承保、理賠及保險基金運作、盈余分配等具體業務。其資金主要來源于林農繳納的保險費、財政補貼、社會捐款、資金收益等。

逐級分別設立縣、市、省級森林保險合作組織，分別協調、指導、管理、組織各自區域內的森林保險工作，為下一級森林保險合作組織提供再保險和資金、技術等支持。逐步建立全國性政策性森林保險再保險公司，為下級森林保險合作組織提供政策性再保險。

縣以上的森林保險合作組織機構的資金來源主要為下一級保險合作組織繳納的再保險費、政府的財政補貼、積累基金的運作盈余、社會捐助等。

每個參加保險的林農在繳納保險費后都自動成為新型森林保險合作組織的成員，同時也是保險基金集體產權的部分所有者，享有保險費產權的所有權利[4]。

新型森林保險合作組織的變革借鑒了人壽保險領域分紅保險模式，除風險發生時的賠付權外，確認林農對保險基金進行其他資金運作所獲得收益的分享權和保險基金中個人剩余的索取權。

新型森林保險合作組織的建立和發展主要是依靠林農自身的力量，在這個過程中政府提供直接或間接的支持，但不干預保險合作組織的內部事務。在這種模式下，林農處于主體地位，參與的積極性較高。

二、基于產權介入的政策性森林保險發展模式的優點

（一）有利于提高參保率，解決林農參加保險激勵不足的難題

保險作為一種互助性的經濟補償制度，其“取豐補欠”思想對于所有投保人整體是合理的，但對于參加保險的個體林農來講卻是不夠合理的，存在補到的“欠”不足以抵“豐”，在林農收入較低的情況下，保險費收益權履行的不確定性和不均衡性自然也就使其缺乏參與森林保險的動力。通過產權介入，使得參保的林農除了得到心理安全保障，還有對保險基金進行其他資金運作所獲得收益的分享權和保險基金中個人剩余的索取權，林農處于主體地位，參與的積極性較高[5]。

（二）有利于解決道德風險和逆向選擇，降低展業成本，解決供給不足難題

新型森林保險合作組織與現階段的林業生產發展水平、林農的認識水平相適應，收取的保費中沒有利潤因素，成本較低，預期的分紅易為林農理解和接受[6]。以鄉鎮為基層的保險組織成員對當地的生產、生活狀況有很好的了解，充分發揮林農之間的信息優勢，有效避免了由于信息不對稱或信息不完全導致的道德風險和逆向選擇。保險費收益權的比例對等原則有效地解決了現有保險機制下保險費收益權履行的不確定性和不均衡性問題，解決了林農參加保險激勵不足的難題。

（三）有利于完善風險共擔機制，解決新型森林保險合作組織可持續發展問題

由于林業風險標的間相關性高，一個災害經常能在一個地區造成巨災。這就需要再保險，以分散集中的風險。但“強有力證據表明，國際保險和再保險業不愿或不能對系統相關的風險提供便利的保險”[7]。在商業再保險無法獲得的情況下，政策性再保險機構的存在就顯得非常必要。新模式是建立國家全資的政策性再保險公司。在這種再保險機制安排下，發生巨災損失時可以得到政策性再保險機制的保護。對森林保險合作組織承保能力，經營穩定性，分散風險，降低經營成本，增加可運用資金有很好的保護和促進作用，從而解決新型森林保險合作組織可持續發展問題。

三、基于產權介入的政策性森林保險發展模式存在的問題及解決思路

（一）制度保障問題

森林保險業務開展較早的國家如瑞典、芬蘭等，都以專門的法律對其地位和運作規則進行了特別規定。日本早在森林保險運行之初就設立了《森林保險法》[8]。而我國至今仍沒有一部規范的森林保險法規。推進政策性森林保險工作，以解決政策性森林保險無法可依的問題，約束各級政府對森林保險政策支持的隨意性，消除相關保險合作組織經營政策性森林保險的種種顧慮和擔憂。新型森林保險合作組織無論是在自身成立、運行機制、管理體制等方面，還是在享受政府扶持和政策優惠方面，都離不開法律的支撐和保障。

（二）政府介入方式選擇問題

新型森林保險合作組織是林農針對市場經濟中風險規避機制供給不足的一種自發的制度安排。林農自身成本承受能力和對制度創新的認知能力等因素的限制，決定了完全依靠林農自發完成這種組織制度創新是艱難的，其規范性和生存能力也受到局限，必須通過政府力量的適當介入來克服林農自發性制度創新供給的不足。

政府介入的最終目標應使森林保險合作組織進入自助、自主、自強的良性循環，最終形成一種有效的風險規避機制。政府介入這種組織制度創新的方式相應定位于扶持、引導和推動，而不是強迫性干預。政府的介入應更多地體現在加強合作保險組織立法建設、制定經濟扶持政策、進行保險合作組織的管理知識、保險技術培訓等方面。介入的方式應該是有限支持型[9]。

（三）管理及技術問題

森林保險標的是處于不斷生長中的具有鮮活生命力的植物群落，其外在形態及內在價值無時無刻不在發生變化，所以保險金額很難確定。由于造成森林災害的因素很多，加上森林分布地域廣、差異大，危險發生頻率難以測定，給保險費率的科學合理制定帶來困難。再加上森林標的物始終處于動態的生命活動之中，投保人森林經營管理措施的不同，使區域間森林生產水平差異很大，這就給災害損失的計算帶來困難，損失難以評估。

森林保險合作組織在一定程度上缺乏足夠的管理和保險技術力量。既有林業技術又有保險技術的復合型人才不足，能夠勝任森林保險的人員嚴重短缺，所以政府應當采取對森林保險的經營主體進行全面的技術支持，長期從有關大專院校吸收或委托培養高層次專門人才，為森林保險的持續發展提供堅實的后備力量；還應組織相關人員進行業務培訓等。