淺析中國城鎮養老制度變遷

周雅靜

（河海大學，南京 211100）

近年來，我國不斷加大社會保障投入，大力推行新型農村養老保險和城鎮養老保險制度，但我國的養老保障水平仍不能滿足人民的基本養老需求，暴露出諸多問題。伴隨著隨著我國人口老齡化愈加嚴重，如何滿足養老需求，完善養老保障制度也成為了政府急需解決的問題。

不同的歷史條件會形成不同的城鎮養老保險制度，故城鎮養老保險制度也應根據社會發展與民生需求發生變化。2015年國家實行養老金并軌是為了消除養老金雙軌制的不公平問題，但如何推行養老金并軌仍有著很多問題。故通過分析城鎮養老保險制度的變遷過程，探究其歷史背景，為現今的制度改革提供借鑒。

一、我國城鎮養老保險制度的歷史變遷

我國城鎮養老保險制度的變遷過程，在實質上可視為該制度的社會化與完善的進程。這樣就可以劃分為四個階段：1951—1982年，國家與企業包干；1983—1993年，社會統籌；1994—2005年，統賬結合；2006年，開始進一步補充與完善[1]。

首先，國家與企業包干時期。該時期主要集中在國企改革之前。由于當時我國城鎮在招工與用工方面實行統包制和固定工制，當工作崗位不足時國家又實行了“上山下鄉”，這就使得城鎮人口的工作由國家全部包干了，也就不存在失業問題。就業人員可根據所享受到的養老保險的類型劃分成四種類別，即三類企業員工和機關事業單位人員：第一種，企業員工是既沒有實行《勞動保險條例》，也沒有參加集體統籌的；第二種，企業員工是沒有實行《勞保》，卻參加了集體統籌的；第三種，企業員工是實行了《勞保》的；第四種，機關事業單位的人員。當時，養老保險主要分為企業、企業或集體統籌、企業與集體統籌相結合、國家財政這四種支付方式。由于企業實行的是統負盈虧，因此退休養老責任較輕的企業要將多余的利潤交給國家，來補貼養老責任重的企業，其本質上仍是由國家進行支付的。

其次，社會統籌時期。因為集體企業與國營企業在經濟上存在較大差距，故集體企業的保障能力要弱于國營企業，社會統籌改革也先在集體企業實施，進行養老保險改革。之后，國營企業的養老問題也開始凸顯并進行了改革，主要是國企從統負盈虧轉為自負盈虧，養老完全成為企業自己的負擔。企業不堪重負，因此養老保險的社會化改革也就應運而生了，養老變為國家、企業與個人三者共同負擔。同時，國家開始了養老保險基金的積累。這一改革舉措雖從制度上改變新老企業間養老負擔不均衡的問題，但沒有制定出有效的激勵機制，對企業間實行差額收繳和撥付，使得社會統籌變成了一種企業間的直接轉移支付[2]。故養老負擔輕的企業就對繳費不積極，甚至會拖繳與拒繳，而非國有經濟的企業并沒有納入統籌范圍，也就無須支出統籌方面的籌集資金。這樣，負擔程度的差距，不同所有制下的企業就無法進行平等的競爭，員工的合法權益也難以得到保障[3]。

再次，統賬結合時期。中國的人口老齡化愈加嚴重，為了應對越發凸顯的養老問題，加大了養老基金的統籌力度，提高個人的繳費比例，擴大統籌范圍，加大改革力度，也成為了應有之舉。2000年8月1日，國家成立了全國社保基金與全國社會基金理事會，我國的城鎮職工養老保險制度就此基本確立下來了。到2005年為止，國家所實行的養老政策仍主要是針對于城鎮職工，對于其他非就業人員和機關事業單位人員沒有包括進去。2005年之后的政策則擴大了范圍，包含了城鎮居民的養老和機關事業單位的養老改革，但沒有動搖統賬結合的基本制度，而是進行了進一步的補充與完善，這一時期稱之為補充與完善時期。該時期，城鎮養老保險制度還未健全，基金收付、養老待遇的標準等問題，仍需不斷努力去解決[4]。

最后，補充與完善時期。該階段，我國城鎮養老根據用工性質與部門，對不同群體采取了不同的養老制度，養老待遇的標準也有所不同，按標準的高低依次是機關事業單位人員、企業員工、自由就業者、城鎮非就業人員。為縮小彼此間的退休養老待遇，確保社會公平正義，政府提出了養老金并軌方案，要實現機關事業單位人員和企業員工享有相同的養老待遇。養老金并軌首先在全國“兩會”期間提出，受到了廣泛關注與熱議。在2014年，養老金并軌方案通過了國務院常務會議與中央政治局常委會的審議。到2015年時，已有部分地區出臺了當地的養老金并軌方案并開始著手實施。

二、我國城鎮養老保險發展趨勢及影響

在“雙軌制”時期，機關和事業單位雖然也進行了養老金改革，但改革力度太小，幾乎陷入停滯狀態，未觸及到機關事業單位的既得利益。造成“雙軌制”現象與中國社會一直存在著的“官本位”等級觀念有關，這直接影響著當今我國機關事業單位的發展，因為機關事業單位往往擁有更好的保障和福利，能夠提供為自身提高社會等級的途徑。由此看來，雙軌制的存在是深受等級觀念影響的，對企業和機關事業單位的退休職工不同的養老保障待遇鮮明的體現著這一點[5]，這顯然違背了公平正義的原則。

國家決定實行養老金并軌，除了改革退休金的計發辦法，還要求機關事業單位人員也要同企業職工一樣進行養老保險金繳費，從而從根本上解決雙軌制帶來的種種問題。

三、養老金并軌帶來的影響

實行雙軌制時，養老金待遇方面的差距使得人們迫切期待著養老金改革的到來，養老金并軌方案是順應人們的需求而出現。自養老金并軌方案確定下來，各省陸續出臺的養老金并軌政策，給社會帶來了積極影響，也遇到了不少問題。

首先，積極的方面有。一是養老金并軌有利于社會公平與穩定。在雙軌制期間，最突出的問題是該制度破壞了按勞分配的公平原則，收入不再依據按勞分配來獲得，而是根據所處部門與等級進行分配，造成了事實上的不平等，這樣使得做出相同貢獻的人因處于不同的制度內而造成了收入懸殊，這明顯不利于社會公平和社會穩定。二是養老金并軌有利于人力資源的合理流動和資源配置。實行雙軌制阻礙社會人才的優化配置，主要是因為事業單位與公務員的待遇要遠遠高于企業的養老待遇，使得人才大量涌向事業編制與公務員隊伍。每年公務員與事業編制考試往往都是“千軍萬馬過獨木橋”，這造成了公務員隊伍人員冗雜、推諉責任的不良現象。而相對的，一些民營企業甚至召不到需要的人才[6]。三是養老金并軌有利于優化籌資系統，規范基金管理。養老金并軌后建立的籌資機制要求機關事業單位人員只有繳納了養老保險金才能享受到養老保險的待遇。這將國家、社會和個人緊密聯系起來，并減輕了財政負擔，優化了籌資體系。并軌之后，便于國家根據當下社會物價水平與職工工資水平來調整養老金的繳納與發放標準，保障退休人員的生活水平。養老金并軌也有利于國家增強對養老基金的監管力度和對基金的管理運作水平，有利于養老金的增值保值，保障養老基金的可持續運行。

其次，實行養老金并軌也遇到了不少問題。一是養老金并軌利益相關者的阻礙。養老金并軌之后，機關事業單位工作人員被納入到企業職工的養老制度內，他們失去了原有享有的利益，不僅是金錢上的損失，對原有制度的依賴和優越感，使他們不愿接受繳費這一要求，因而對養老金并軌抱有消極抵抗的心理。尤其是機關事業單位人員能對政策的制定與執行產生直接影響，這極大地阻礙了改革的進行，影響著養老金并軌的改革是否能落到實處。二是養老金并軌政策的不完善。養老金并軌制帶來了一種問題那就是政策碎片化，不同的群體實行著不同的養老保險，可以是城鄉之間的不同，也可以是不同職業之間的不同，這就使得政府對養老基金難以進行統一安排，也使得基金的監管難度加大。還使得不同職業群體間容易產生待遇上的攀比，破壞了公平正義與社會穩定。實施養老金并軌的過程中利益受到損害的群體會對此消極應對，甚至進行抵抗，阻礙改革，若在實施過程中不能妥善解決這類問題，會使得群體間的矛盾加大[7]。而且各地間統籌差距較大，整體的統籌層次過低，使養老金計發辦法的改革無法進一步進行。統籌層次過低還帶來基金管理水平和增值保值能力的不足，無法有效規避風險，無法做到養老金收支平衡[8]。三是養老金并軌的財政負擔。我國各地區間經濟發展水平不同帶來了基金總量和統籌層次的不同，導致了區域間基礎養老金的差距比較大。而且我國的養老保險籌資渠道偏窄，政府的財政投入不足，導致養老金出現比較大的缺口。雖然之后政府加大財政投入，提高各項社會保險繳費比例，但我國人口不僅基數大，老齡化速度也快于世界平均水平，這就給社保基金收支平衡帶來了巨大壓力。而且我國的事業編制內的人員高達數千萬人，面對如此龐大的改革對象，這更加加劇了財政負擔。現在政府實施“新人新辦法、老人老辦法”，但作為過渡的“中人”該實施哪種辦法卻沒有得到明確的說法，“中人”龐大的基金缺口由誰來承擔也沒有得到解決，如何應對養老金并軌后的財政壓力仍是一個亟待解決的問題。

[1]肖傳江，廖海亞.中國城鎮養老保險制度：歷史評析、現實問題與解決思路[J].保險研究，2012，(10)：103-112.

[2]韓文麗.當代中國人口社會養老保障制度的風險分析與道路選擇[D].成都：西南財經大學，2002.

[3]葛延風，丁寧寧，董克用，楊燕綏.中國城鎮養老保障制度改革的簡要回[EB/OL].國務院發展研究中心信息網，2000-09-26．

[4]肖傳江，廖海亞.中國城鎮養老保險制度：歷史評析、現實問題與解決思路[J].保險研究，2012，(10)：103-112.

[5]趙婧妤.養老金雙軌制的歷史成因及其負面效應[J].法制與社會，2016，(24)：55-56.

[6] 樊晴晴.養老金雙軌制“并軌”問題簡析[J].統計與管理，2015，(9)：94-95.

[7]吳紅梅.整體性治理視野下中國社會養老保險政策“碎片化”的體制邏輯[J].社會保障研究，2013，(5)：46-54.

[8]鄭紀剛，薛興利.關于養老金并軌改革問題的探討[J].經濟論壇，2015，(5)：83-87.