網絡治理的概念及構成要素

閆曉麗

摘 要：網絡治理是伴隨互聯網發展實踐而不斷演進發展的，從最初的技術治理到互聯網治理，再到網絡空間治理，網絡治理已經從原有的技術性、專業性領域轉向更廣泛的政治、經濟等領域，網絡治理的內涵和外延不斷擴展。目前，關于網絡空間治理的概念及構成要素，各界還沒有形成統一的認識。文章在分析網絡治理概念演進、網絡空間構成要素等基礎上，提出了網絡空間治理的概念和構成要素。

關鍵詞：網絡治理；概念；構成要素

中圖分類號：TP309 文獻標識碼：A

1 引言

黨的十九大報告明確提出，要建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。但目前關于網絡治理，存在網絡化治理（Network Governance）、互聯網治理（Internet Governance）、網絡空間治理（Cyberspace Governance）等概念，關于網絡治理是什么、治理什么、治理主體等基本問題，也還沒有形成統一的認識。開展網絡治理研究，推進網絡綜合治理體系建設，一個重要前提是明晰網絡治理的概念和構成要素，因此有必要進行深入分析。

2 網絡治理的概念

2.1 治理的概念

“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。20世紀90年代， 西方治理理論在公共管理領域快速興起，強調多元主體管理、治理過程互動、治理手段多樣和治理目標共贏。1995年聯合國全球治理委員會對治理進行了界定，認為“治理”是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”。從上述定義可見，治理具有四個典型特征：一是治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；二是治理過程的基礎不是控制，而是協調；三是治理既涉及公共部門，也包括私人部門；四是治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

2.1 互聯網治理的概念

互聯網發展初期，國際社會對于互聯網的認知限于“技術”層面，對互聯網治理的理解僅僅限于維護技術架構，核心是確保互聯網架構的穩定與正常運轉。不少學者認為網絡治理的核心包括四方面：域名、IP 地址、協議與根服務器，控制這四方面就控制了互聯網，就如同掌握了一國中央銀行就掌控了該國的貨幣供應。

20世紀90年代，互聯網商業化與社會化進程加快，互聯網普及率與應用性得到極大提高，成為全球重要信息基礎設施。“互聯網治理”概念于1999年被提出并成為新時代的重要議題。在此階段，對互聯網治理的認識從最初的技術層面逐步擴展到互聯網發展與使用相關的技術和政策層面。在聯合國推動下，國際社會對“互聯網治理”概念達成了較為一致的認識。2005年6月聯合國互聯網治理工作組在其工作報告中對互聯網治理做出工作定義，即：“互聯網治理是各國政府、私營部門和公民社會根據各自的作用制定和實施旨在規范互聯網發展和使用的共同原則、準則、規則、決策程序和方案”。各國應該主要針對四類問題進行治理：一是與基礎設施和互聯網重要資源管理有關的問題，包括域名系統和IP地址管理、根服務器系統管理、技術標準、互聯、包括創新和融合技術在內的電信基礎設施以及語言多樣性等問題；二是與互聯網使用有關的問題，包括垃圾郵件、網絡安全和網絡犯罪，這些問題與互聯網治理直接有關，但所需全球合作的性質尚不明確；三是與互聯網有關、但影響范圍遠遠超過互聯網本身的問題，包括知識產權問題和互聯網電子貿易等；四是互聯網治理的發展方面相關問題，特別是發展中國家的能力建設。

2.1 網絡空間治理的概念

隨著信息技術的發展和互聯網的普及應用，網絡空間正以前所未有的廣度、高度、深度影響著人類的政治、經濟、文化、軍事等活動，成為了人類生存的第二空間。此階段，盡管很多人仍然堅持沿用“互聯網治理”的用法，但相關內容已并不僅聚焦于互聯網發展與使用相關的技術與政策問題，而是越來越多的從政治、經濟、社會、文化以及軍事等維度進行探討，網絡治理的內涵與外延不斷拓展，從原來互聯網治理拓展為網絡空間治理。網絡空間治理是一個更加寬泛的概念，當前由于對網絡空間沒有形成清晰統一的認識，因此網絡空間治理的內涵和外延也沒有達成一致的認識。我們認為，網絡空間治理是以網絡空間穩定安全和有序發展為目的，由政府、企業、個人等多元主體根據自己的角色和作用，相互協調，基于共同認可的原則、準則、規則、決策程序和方案，管理網絡空間事務的過程。簡言之，網絡空間治理就是多元主體創建并實施機制的過程。

與互聯網治理的概念相比，網絡空間治理既有相同之處，也有不同的含義。相同之處在于兩者都強調參與主體多元化，治理過程強調上下互動、彼此合作和相互協商；都強調治理是制定和實施原則、準則、規則、決策程序和方案的過程，即創建機制的過程。不同之處在于網絡空間治理的范疇更寬泛，不僅僅局限于互聯網發展與使用相關的技術與政策問題，而且已經深入到政治、經濟、文化等層面，如網絡主權、網絡戰爭、數字經濟等議題已經超出了互聯網治理范疇。

3 網絡治理的構成要素

3.1 治理主體

目前，國際社會就政府、私營部門、公民社會等多主體參與治理已達成共識，“多主體參與”已經成為網絡治理的基本前提。2014年曾任ICANN 提名委員會主席喬治·薩多斯基在信息社會世界峰會（WSIS）上發言時曾繪制了一張關于網絡治理主體的圖，包括了信息通信部門、交易稅務部門、安全機構等政府部門，互聯網公司、電信公司、內容服務商等商業企業，消費者權益保護等行業組織，互聯網治理論壇、互聯網數字分配機構、世界貿易組織等國際組織，以及個人、媒體等。但是，從各國及全球互聯網治理實踐看，網絡治理的多參與主體并不具有同等地位，因此也導致了治理模式的不同。根據網絡治理參與主體的不同及各主體的不同地位，結合全球及各國網絡治理實踐，網絡治理模式主要可分為四種類型：

（1）自由主義模式。該模式認為，網絡空間沒有邊界，是全人類共享的空間，國家對網絡空間不享有主權，網絡空間不應該也不需要政府監管，完全可以通過自治來維持網絡秩序。美國關于網絡空間“全球公域說”就是建立在自由主義理念之上的，認為網絡空間是“不為任何一個國家所支配而所有國家的安全與繁榮所依賴的領域或區域”，私營部門和全球公民社會應當在網絡空間治理中發揮主導作用。

（2）組織自治模式。該模式承認國家在網絡治理中的角色和作用，但認為政府對網絡空間應當盡量少干預或有限監管，網絡治理主要依靠網絡上的組織或個人根據現有法律或自律規則實現自治。在該模式下，網絡主體都具有較強的自律意識，通過組建技術社群、學術社群、行業組織等方式，運用技術手段、自律規則等來維持網絡秩序。這種模式強調網絡自律自治，是一種自下而上的治理模式。

（3）政府主導模式。該模式認為，政府在網絡治理中起主導作用，企業、網民、行業組織等參與網絡治理的主體發揮各自作用，協助政府共同維持網絡秩序。我國在全球網絡治理中倡導的“多邊模式”，以及在國內治理中實行的“黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與”模式，都是政府主導模式的體現。該模式強調政府參與治理的正當性和主導性，是一種自上而下的治理模式。

（4）多利益相關方模式。該模式是美國在全球網絡治理中倡導的一種模式，強調治理主體的多樣性，認為網絡治理應當由政府、商業企業、社會組織等各方參與，各治理主體是平等的，按照各自分工進行協同共治。最初，美國倡導的多利益相關方模式事實上是以“美國政府+私人部門”為主導的，除了美國政府外，各國政府在網絡治理中發揮的作用很少；2016年美國政府將互聯網域名系統的管理權移交給ICANN，網絡治理有望實現多方利益主體共同參與的格局。

3.2 治理客體

網絡治理客體，也就是治理對象和內容，隨著網絡的發展而逐步擴展，從技術標準、資源配置，到垃圾郵件、網絡犯罪、網絡信息內容，到數據治理、網絡戰爭、數字經濟等。鑒于網絡治理內容龐雜、議題多元，因此有不少研究嘗試用“分層”方法來厘清治理的主要內容，以反映治理客體的整體架構。

例如，有研究認為，互聯網本身要從結構、功能、意識三個層面去理解，互聯網治理也包括結構、功能、意識三個層面的治理，結構層面包括域名管理、IP地址分配、網間結算等議題，功能層面包括反垃圾郵件、隱私保護、信息內容分級等議題，意識層面包括抵抗文化侵蝕、加強正面宣傳等議題。

又如，有研究認為，互聯網治理議題可以歸置在基礎設施、技術、內容、社會等幾個層面，基礎設施層面包含寬帶網絡等議題，技術層面包括域名、根服務器等議題，內容層面包括垃圾郵件、網絡交易等議題，社會層面包括網絡安全、網絡隱私、網絡犯罪等議題。我們認為，對網絡治理客體進行系統分析、構建整體架構是必要的，鑒于網絡治理已經擴展為網絡空間治理，因此應基于對網絡空間的理解來構建網絡治理客體的整體架構。

目前，對網絡空間的概念還沒有形成統一的認識。國際電信聯盟（ITU）2010年給出了一個定義，即：網絡空間是指“由以下所有或部分要素創建或組成的物理或非物理的領域，這些要素包括計算機、計算機系統、網絡及其軟件支持、計算機數據、內容數據、流量數據以及用戶”，這個定義中網絡空間由信息基礎設施、數據和人構成。在一些國家的定義中，還將人的活動也作為網絡空間的構成要素，如《俄羅斯聯邦網絡安全的概念策略》提出，網絡空間是信息空間中的一個活動范圍，其構成要素包括互聯網和其他電信網絡的通信信道，還有確保其正常運轉、以及確保在其上所發生的任何形式的人類（個人、組織、國家）活動的技術基礎設施。綜合相關國家關于網絡空間的定義，我們認為，網絡空間由四要素組成，即信息基礎設施、數據、主體及其活動。

相應地，網絡治理的客體也可以從信息基礎設施、數據、主體、活動四個層面來理解。信息基礎設施由電信網、互聯網、物聯網、計算機系統等組成，在此層面網絡治理主要集中在信息基礎設施及關鍵資源管理上，重要議題包括域名管理、IP地址分配、相關技術協議和標準。數據是網絡主體通過各種活動所產生、采集、傳輸、存儲、處理的各種類型的電子記錄，在此層面網絡治理主要集中在數據資源的安全利用上，重要議題包括數據開放和共享，數據資源利用，跨境數據流動，數據安全等；主體包括個人、法人、機構等，在此層面網絡治理主要集中在主體權益保護上，重要議題包括主體身份管理、個人信息保護、消費者權益保護、未成年人網上權益維護、知識產權保護等?；顒邮蔷W絡主體在網絡空間的各種行為，在此層面網絡治理主要集中在網絡行為規范，重要議題包括新技術應用推廣、發展數字經濟、網絡安全威脅治理、網絡犯罪治理、網絡內容治理等。

3.3治理機制

如前所述，網絡治理是多元主體創建并實施機制的過程，治理機制就是網絡主體所共同認可的原則、準則、規則、決策程序和方案。鑒于網絡治理議題呈現多元化，因此網絡治理機制并不是一個單獨的機制，而是多個議題機制的復合體。首先，在網絡空間，并不存在一個對所有議題都適合的治理機制，而是針對不同議題有不同的原則、準則、規則、決策程序和方案。其次，機制會隨著網絡空間的發展而不斷變化，需要保持靈活性來適應網絡空間發展需要。再次，針對每個議題的治理機制，受網絡發展及各方面因素的影響，是不均衡發展的，有些可能完善些、有些則不夠完善。

4 結束語

網絡治理概念和構成要素是網絡治理中最基本的問題?；谏鲜鲅芯糠治隹梢?，網絡治理概念是隨著互聯網發展而不斷演進發展的，從最初的技術治理到互聯網治理，再到網絡空間治理，治理的內涵和外延不斷擴展。與此同時，網絡治理的主體、客體和機制也在不斷發展變化，呈現治理主體多元化、治理議題多樣化、治理機制差異化和不均衡發展等趨勢。明晰網絡治理概念和構成要素，對我國構建網絡綜合治理體系具有重要意義。

參考文獻

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