我國公務員培訓現狀實證分析

鄧可 李泉

摘 要：提高公務員的素質和能力，對于推進國家治理現代化具有重要作用，而公務員培訓是提高公務員素質和能力的重要手段。本文采用文本內容分析方法，運用QSR Nvivo 11文本挖掘軟件，以重慶市公務員局官網公開發布的46份關于公務員培訓工作的相關文件作為分析對象，構建培訓主體、培訓類別、培訓形式和培訓結果四大分析模塊，通過對重慶市公務員培訓采取文本內容分析方法從而獲得探索性結論。研究結果表明，在公務員培訓過程中，能力導向的培訓理念已經形成，但仍然存在基層政府重視程度不夠、初任培訓實施力度不大、培訓機構市場化不理想、培訓結果缺乏考核等問題。對此，相關部門必須給予高度重視并對培訓中存在的問題予以解決。

關 鍵 詞：公務員培訓；文本內容分析方法；公務員素質和能力

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）11-0008-08

收稿日期：2018-09-21

作者簡介：鄧可（1995—），女，重慶人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共管理、大數據治理；李泉（1974—），男，湖北武漢人，武漢大學政治與公共管理學院教授，博士，研究方向為公共關系與危機管理、美國政治行為。

公務員作為行政管理的行動者，擔負著國家治理現代化的任務。隨著大數據時代的到來，公務員在國家治理過程中面臨著諸多挑戰，這些挑戰迫使公務員必須提高其素質和能力，以促進政府公共服務能力的提高和政府行政效率的提升。[1]通過對公務員實施培訓，能夠提高公務員的綜合素質和管理國家公共事務的履職能力，從而建設一支政治堅定、能力過硬、作風優良、奮發有為的執政骨干隊伍。[2]因此，必須對公務員培訓進行整體分析，這樣，才能不斷完善我國公務員培訓機制，以適應新時代社會發展的需要。

一、問題的提出

《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第十章第六十條規定：“機關根據公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要，對公務員進行分級分類培訓。國家建立專門的公務員培訓機構。機關根據需要也可以委托其他培訓機構承擔公務員培訓任務。” 第六十二條規定：“公務員的培訓實行登記管理。公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內容和任職、晉升的依據之一。”但在行政管理實踐中，各級政府開展的公務員培訓并未達到《公務員法》提出的管理目標。從理論研究的層面看，學術界對公務員培訓的關注主要集中于培訓需求分析、培訓機構種類分析、培訓內容以及培訓方法的具體設計等方面，而對我國公務員培訓工作進行實證分析的相關研究較少，特別是缺乏利用文本內容分析方法對我國公務員培訓進行定量和定性相結合的研究。本文通過政府公開的相關信息分析我國公務員培訓在實踐層面的現狀，查找公務員培訓過程中存在的問題，以期對我國公務員培訓工作的進一步開展提供借鑒。

二、研究設計

（一）文本選擇

本文研究樣本來源于重慶市公務員局官網公開發布的關于重慶市公務員培訓的相關文件。重慶市公務員培訓與監督處主要負責擬訂公務員培訓和在職教育政策、規劃和標準；組織開展公務員對口培訓、市級機關公務員培訓；完善公務員懲戒制度，初步審核報請市政府批準的處分；擬訂公務員行為規范、職業道德建設和能力建設的相關政策，依法對公務員實施監督。重慶市公務員培訓與監督處公開發布的文件在一定程度上代表了重慶市公務員培訓實施的具體內容。

基于重慶市公務員局官網，在培訓與監督處工作欄目下共獲得57份關于重慶市公務員培訓的相關文件，時間跨度為2012年10月16日至2017年12月29日。為確保研究文本的內容與本研究主題相契合，筆者通過閱讀，對所有文件進行了篩選，確立了相關性原則，即文件整體或者部分內容涉及公務員培訓的具體工作，涵蓋各區縣公務員培訓情況。通過上述方法對所有文件進行梳理，最終選擇46份樣本納入本研究范疇。

（二）研究方法

本文采用的是文本內容分析方法，該方法是以文本為研究對象，通過對文本內容進行不斷的比較和分析，最終進行綜合和提煉的一種研究方法。文本內容分析不同于定量分析所需要的數據支撐，因而該方法在社會科學的諸多領域被視為一種質性分析手段。隨著社會科學的發展，越來越多的學者開始運用定量方法對文本內容進行處理，因而文本內容分析方法從某種意義上講已經發展成了一種定量和定性相結合的社會學研究方法。

政府官網作為政府組織與公眾交流的平臺，其公開發布的文件從法律意義上說具有一定的效力。重慶市公務員局官網公開發布的關于公務員培訓的相關文件是該地區公務員培訓情況的體現，反映了該地區公務員培訓中政府行為的具體表現。

三、實證分析

本文首先運用QSR Nvivo 11軟件對研究樣本進行編碼和確定節點，然后基于父節點和子節點的描述性分析探討重慶市公務員培訓的現狀。運用QSR Nvivo 11文本挖掘軟件，以重慶市公務員局官網公開發布的46份關于公務員培訓的相關文件為分析對象，構建培訓主體、培訓類別、培訓形式和培訓結果四大分析模塊，從而探討我國公務員培訓的相關情況。

（一）培訓主體

重慶市處于我國內陸西南部，是我國西部唯一的直轄市，全市有26個區、8個縣、4個自治縣。利用QSR Nvivo 11 軟件對各個文本信息進行編碼，將文本中的培訓主體編碼為“地區”父節點。利用QSR Nvivo 11軟件進行可視化分析，得到“地區”為父節點的子節點編碼點層次結構圖（見圖1）。編碼點層次結構圖中節點的面積越大，表示編碼越多，參考點也越多。根據重慶市公務員局發布的信息來看，重慶市公務員培訓總體上呈現以下兩個特點：第一，作為培訓主體的重慶市各級政府對公務員的培訓重視程度存在明顯差異。在重慶市公務員局公布的信息中，只有14個區縣單獨開展了公務員培訓，而其他24個區縣并無公務員培訓工作的相關信息。節點編碼層次結構圖中面積的大小代表著編碼次數的多少，表明重慶市市級公務員培訓開展得最多，其次是主城區政府開展了較多的公務員培訓，相比之下，非主城區的較偏遠地區政府對于公務員培訓開展得較少。第二，重慶市各級政府對不同的公務員進行分類培訓。如重慶市政府對市級公務員的培訓主要分為市級機關公務員、市級機關遴選公務員、市級機關科級公務員等。除了各級政府單獨開展的公務員培訓之外，還開展了針對全市公務員的培訓。

重慶市公務員局公開的信息在一定程度上表明重慶市轄區內部分地方政府對公務員培訓重視不夠，即公務員培訓并未真正有效地落實到每一級政府，特別是基層政府。從某種程度上說，重慶市公務員培訓開展情況是我國公務員培訓的一個縮影。

（二）培訓類別

從重慶市公務員局公開發布的信息來看，重慶市公務員培訓主要分為四大類：初任培訓、任職培訓、在職培訓、專門業務培訓。

⒈初任培訓。初任培訓是以新錄用的公務員為培訓對象，旨在通過政治理論、公務員相關法律規范以及政府機關工作方法等基礎知識進行培訓，提高新錄用公務員在政府機關中的履職能力。為使新錄用的公務員盡快實現從“普通公民”向“公職人員”角色的轉變，提高其適應機關工作的能力，重慶市政府開展了一系列初任培訓。本研究以“初任培訓”為文本搜索條件，利用QSR Nvivo 11軟件在所有的研究文本中進行完全匹配文本查詢，結果顯示材料來源（材料來源指包含該節點內容的文件數量）為12，參考點（參考點指該節點內容在所有政策文本中出現的次數）為34。對“初任培訓”文本查詢結果進行可視化分析得到探索示意圖（見圖2）。公務員在開始公務員工作之前進行初任培訓，是《公務員法》規定的必要條件，但從研究結果來看，公務員初任培訓并未完全在國家行政體系中開展。根據重慶市公務員局公開發布的文件及其探索示意圖可以發現，重慶市開展初任培訓的地方政府數量較少，除了主城區（渝中區、江北區、南岸區、九龍坡區、沙坪壩區、大渡口區、北碚區、渝北區、巴南區）的九個地方政府外，僅有榮昌區、萬盛區、黔江區、綦江區四個地方政府開展了公務員初任培訓工作。根據筆者對重慶市南川區和涪陵區初任公務員進行訪談得知，在成為公務員之前并未接受政府組織的任何培訓，這也從一定程度上驗證了本實證研究結果的準確性。

⒉任職培訓。任職培訓是以晉升領導職務的公務員為培訓對象開展的培訓活動。即通過一系列與所任職務相關的業務知識及其政策法規等培訓，提高其思想政治素質和勝任職務能力，使擔任領導職務的公務員更快適應工作崗位。重慶市本著“干什么、學什么，缺什么、補什么”的培訓原則，把崗位需要與干部自身需求有機結合，致力于提高任職培訓的實施效果。本研究以“任職培訓”為文本搜索條件，利用QSR Nvivo 11軟件在所有的研究文本中進行完全匹配查詢，結果顯示材料來源為7，參考點為19。從研究結果看，重慶市任職培訓和初任培訓主要集中于市級公務員，非主城區地方政府開展的培訓較少。

⒊在職培訓。在職培訓是對全體公務員進行的著力于全體公務員更新知識、開闊視野、提高素質的培訓。為了提高公務員的社會管理能力，正確把握社會管理工作中的新情況、新特點和新變化，加強和創新新形式下社會管理工作，重慶市各級政府開展了諸多的公務員在職培訓，如開展“貫徹依法治國方略、全面推進依法治市”公需科目培訓以及積極推薦一線及基層公務員參加市局相關的在職培訓等。

⒋專門業務培訓。專門業務培訓是指政府機關為了保證公務員能夠勝任某專項工作的需要，圍繞從事專項工作所需的知識、技能、工作方法等對公務員開展的培訓。在研究樣本中，涉及專門業務培訓的材料來源為13，參考點為16。專門業務培訓堅持“分級負責”的原則，重慶市各級政府積極加強與各行業主管部門的溝通和協調，各部門、各單位自行組織，按需培訓。如重慶市委政法委制定了《2013-2017年市政法干部教育培訓規劃》，2015年，統籌指導重慶市政法系統舉辦培訓班621期次，培訓人數57034人次，較大幅度地提升了全市政法干部的能力和素質，除此之外，還統籌組織開展了網格管理員和專職治安巡邏隊員的業務培訓。渝北區組織全區人事干部參加人事政策業務專題培訓班，通過培訓，使人事干部進一步熟悉有關人事工作的政策法規和業務知識，增強了人事干部的依法辦事能力。

根據重慶市公務員局發布的信息，通過對其公務員分類培訓進行研究可以發現，重慶市按照《公務員法》的相關規定，積極開展了初任培訓、任職培訓、在職培訓和專門業務培訓，表明我國公務員培訓工作得到了重視和推廣。但研究結果也表明，我國公務員培訓中還存在一些問題，即基層政府對公務員培訓的積極性不高。以本研究中重慶市為例，公務員培訓在整體上得到了有效實施，這主要是基于重慶市主城區地方政府積極開展公務員培訓，但非主城區即距離重慶市政府較遠的各區縣政府以及其轄區內的基層政府對于公務員培訓缺乏重視，偏遠地區的政府也未有效地開展公務員培訓。

（三）培訓形式

伴隨著我國行政管理體制改革的推進，公務員培訓也受到了相關部門的高度重視。公務員培訓的效果在一定程度上依托于公務員培訓的具體形式，本文主要從公務員培訓機構和公務員培訓方式兩個方面分析我國公務員培訓形式的相關情況。

⒈培訓機構。目前，我國已經形成了以各地方高校、各地方黨校以及各地方行政學院等為主要培訓機構的公務員培訓網絡。本研究以培訓方式編碼為父節點，以具體的培訓機構編碼為子節點，利用QSR Nvivo 11軟件對所有研究文本中出現的培訓機構進行逐一編碼，得到重慶市公務員培訓機構分類表（見下表）。對公務員施教機構進行分類，重慶市地方政府開展公務員培訓的機構主要分為兩大類——政府內部培訓班和高等院校（包含黨校）。政府內部培訓班、黨校、行政學院以及其他學校都是傳統的公務員培訓機構，私營培訓機構并未出現在重慶市政府公務員培訓當中。隨著社會的快速發展，政府自身作為出資人對公務員進行培訓，這種政府為公務員培訓“買單”的制度要想獲得更好的培訓結果，必須對公務員培訓進行市場化運作，這就需要政府部門引進多元化、多渠道的培訓機構。[3]即公務員培訓應增加社會力量，運用市場化方式促進公務員培訓的良性發展。基于傳統培訓機構存在的如培訓效果不理想、培訓形式化等弊端，學界提倡公務員培訓應引入私營培訓機構以提高培訓質量，但從實踐層面看，我國公務員培訓的社會培訓機構并未參與其中，這種對公務員培訓的市場化運作以提高培訓質量的主張并未真正體現在我國公務員培訓的實際運行過程中。

⒉培訓方式。履職能力是公務員履行職務必須具備的一種素質要求，也是公務員在管理國家事務和社會公共事務、提供公共服務過程中表現出來的一種本領。[4]以能力為導向的公務員培訓模式通過不斷增加培訓內容的針對性，能夠更好地提高公務員的素質和能力。利用QSR Nvivo 11軟件進行可視化分析，得到以公務員培訓方式為父節點的子節點編碼點層次結構圖（見圖3）。結果顯示：重慶市公務員培訓內容主要集中于理論培訓。公務員培訓主要采用的是“專題講座、研討交流、案例分析、課程學習”等教學模式，在此基礎上，重慶市各級政府在培訓中采用“領導上講臺”“優秀基層公務員上講臺”等方式，力求在理論培訓的同時增強實踐培訓內容以提高公務員的履職能力。此外，“導師制帶訓、頭腦風暴法、演講比賽”等培訓方式正在不斷引入到公務員培訓當中，依托互聯網技術的“網絡培訓法”也不斷應用于重慶市公務員培訓中。從圖3所顯示的培訓方式可以發現，公務員培訓首先以思想政治教育（含黨性教育）為主，其次是關注公務員的能力培養。一方面，在公務員培訓中，相關培訓機構切實抓好學員的黨建工作，確保參訓學員在思想、政治以及行動上與黨中央的要求保持高度一致。[5]另一方面，雖然能力導向的公務員培訓理念在我國政府公務員培訓管理理念中已經形成，但能夠真正提高公務員實踐能力的培訓方式仍然較少，依托于各類專題培訓班的能力培訓未必能夠真正提高公務員的履職能力。因此，開發和采用更多的實踐培訓方式，如實際工作崗位實習培訓等方式以真正提高公務員的履職能力是我國公務員培訓需要關注的問題。

（四）培訓結果

公務員在培訓期間的學習成績應該作為公務員考核的內容，同時，對公務員培訓質量進行評估是保證整個公務員培訓有效循環和流暢運轉的關鍵環節。[6]換言之，公務員培訓效果的好壞直接決定了培訓是否能夠達到預期目標，因此，對公務員培訓效果進行評估考核是保障培訓能夠實現預期目標的重要環節。利用QSR Nvivo 11軟件，以“論文”“調研報告”“心得體會”為關鍵詞進行文本完全匹配搜索，材料來源分別為1、5、2。以“考核”為關鍵詞搜索，材料來源為8，參考點為11。從搜索結果以及編碼結果來看，重慶市公務員培訓重視考勤管理，力求參訓率和合格率均能夠達到100%。培訓結束后，要求接受培訓的公務員撰寫培訓報告，這種以報告形式作為培訓效果考核的培訓活動在46份文件中僅有8份，比例不到20%，并且培訓期間的學習成果并未真正為公務員任職、 定級和職位晉升等提供依據，這一研究結果表明重慶市公務員培訓缺乏有效的培訓效果考核機制。

公務員培訓效果若不能得到有效評估和考核，考核結果與公務員績效管理脫鉤，缺乏壓力和動力的公務員培訓最終將會導致培訓的形式化，因此，必須發揮公務員培訓效果的作用。我國公務員培訓制度的實施，應該著力于構建培訓過程有監督、培訓結束有考試、培訓成績有反饋、教學質量有測評、培訓成果有評估、評估結果有運用的綜合立體管理模式，從而培養公務員的良好學風，提高公務員培訓質量，最終提高公務員的思想素質和工作能力。

總體來看，我國公務員培訓在政府內部管理過程中已受到了應有的重視，公務員培訓基本上樹立了“能力導向”的培訓目標，培訓內容的針對性有所增強，培訓方法不斷創新，如提倡互動式交流培訓等。但各級政府開展的公務員培訓還存在較大差異，如市級政府積極采取措施對公務員培訓進行創新，而一些基層政府并未實施公務員初任培訓，等等。本文中的這些探索性結論表明我國公務員培訓工作取得了一定的成效，同時也存在一些亟待解決的問題。

公務員培訓在一定程度上決定了政府的服務水平，其發展方向影響著政府服務工作的發展方向。[7]在人才競爭日趨激烈的當下，提高公務員的履職能力是與國家經濟和社會發展密切相關的一項戰略任務。公務員培訓不同于其他培訓，有其自身特點，因此，只有注重培訓需求，以素質提高和能力培養為核心，才能真正提高公務員培訓質量，增強公務員履職能力。

【參考文獻】

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[4]楊漢卿，唐曉陽，代凱.中國特色公務員培訓制度建設與實踐[J].廣東行政學院學報，2017，（03）：5-12.

[5]李延莉，邱麗莉.新時代公務員培訓中加強學員黨建工作的思考[J].山東行政學院學報，2018，（04）：37-40.

[6]李萬峰，朱昭霖.優化我國公務員培訓質量評估的路徑研究[J].行政科學論壇，2018，（08）：47-51.

[7]李曉霞，焦薇伊.中國公務員培訓市場化分析——基于社會風險理論視角[J].陜西行政學院學報，2015，（04）：22-25.

（責任編輯：高 靜）

An Empirical Study on the Current Status of Civil

Servant Training in China

——Taking Chongqing as an Example

Deng Ke，Li Quan

Abstract：The improvement of the quality and ability of civil servants plays an important role in promoting the realization of modernization of state governance.As an important means to improve the quality and ability of civil servants，civil servant training must be given high priority.This paper uses text content analysis method，using QSR Nvivo 11 text mining software，and 46 relevant documents about civil servant training work published by the official website of Chongqing Municipal Civil Service Bureau as the analysis object，constructing training subjects， training categories，training forms and training results，etc.The four major analysis modules obtained exploratory conclusions through textual analysis of civil servant training in Chongqing.The research shows that the Chinese government has formed a capacity-oriented training concept in the practice of civil servant training，but there are still insufficient attention from the grassroots government，insufficient implementation of the initial training，unsatisfactory marketization of training institutions，and lack of training results. Assessment and other issues.

Key words：civil service training；text content analysis；civil servants' quality and ability