發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是提升鄉(xiāng)村治理水平的重要契機

黨的十九大報告指出要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其中一個重要方面就是加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺，正式拉開鄉(xiāng)村振興的大幕。鄉(xiāng)村要振興，治理要先行。2017年2月中央一號文件明確提出將建設“集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體”作為發(fā)展鄉(xiāng)村新型產業(yè)的措施之一。由此可見,大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,使之與現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村治理、農民增收等“三農”直接問題有機結合,是實現(xiàn)十九大報告七大戰(zhàn)略之一的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的一條重要途徑。要提升鄉(xiāng)村治理水平，建立健全鄉(xiāng)村治理體系是基礎。從制度經濟學的角度看，行之有效的鄉(xiāng)村治理體系本質上是能夠提高效率、降低交易成本、充分激發(fā)鄉(xiāng)村活力的一套機制。建立和完善治理體系，以產業(yè)發(fā)展促進治理提升是一條主要途徑。鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村振興的主要產業(yè)途徑，在精準扶貧、增加就業(yè)、調整產業(yè)結構、催生農村社會組織等方面發(fā)揮了獨特的作用，一方面為鄉(xiāng)村治理水平提升提供了契機，另一方面也催生了鄉(xiāng)村治理水平提升的內在動力。

1 鄉(xiāng)村治理面臨的問題

在傳統(tǒng)中國時期，由于“皇權不下鄉(xiāng)”，我國鄉(xiāng)村治理主要表現(xiàn)為宗族自治，依托著鄉(xiāng)土文化的“差序格局”，有效組織鄉(xiāng)村發(fā)展建設及社會交往，通過鄉(xiāng)紳、族長等代表與中央政權對接聯(lián)系，整體呈現(xiàn)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村自治治理體系。隨著新中國的建立，尤其到人民公社化運動時期，國家強調公共資源的高度集中調用，為此，“政社合一”的全能主義治理模式進入鄉(xiāng)村，使得國家基層政權和

鄉(xiāng)村社會經濟組織以“人民公社”的形式實現(xiàn)整合，政府在鄉(xiāng)村治理體系中的卞導地位改革開放以來，我國鄉(xiāng)村地區(qū)以家庭聯(lián)產承包責任制為核心，建立了農村基本經濟制度和市場機制，賦予并保障農民的生產經營自主權;以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革以適應農村基本經濟制度。在此基礎上，20世紀80年代，我國啟動了村民自治改革。一方面在全國農村地區(qū)恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建制，實現(xiàn)了政社分開;另一方面在農村地區(qū)設立村民委員會，全面管理鄉(xiāng)村事務，實行多年的 “公社——大隊——生產隊”的三級管理模式被“鄉(xiāng)政村治”模式替代。隨著市場經濟迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化程度不斷加深，鄉(xiāng)村治理面臨的問題日益顯現(xiàn)。

一是農村自治水平有待提高。鄉(xiāng)村不同于城市，土地發(fā)展權是集體性質，并不由政府全權掌控，同時，鄉(xiāng)村的“三生空間”即生態(tài)空間、生產空間、生活空間高度復合、緊密關聯(lián)，關乎村民生活的基本保障，與村民的各項利益息息相關。而村莊規(guī)劃屬于典型的存量空間規(guī)劃，鄉(xiāng)村中物質性的規(guī)劃及建設與具有縫補、整合性質，過程性、協(xié)調性的規(guī)劃占據著重要的位置。因此，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首要條件是獲得村民的認同與積極響應，換個角度講，即鄉(xiāng)村治理問題是鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的核心問題。如何合理界定各級政府在鄉(xiāng)村事務中的干預邊界，如何積極引導村民參與鄉(xiāng)村的發(fā)展建設，如何在保障原有村民的權益基礎上，將村內村外多元力量聚焦鄉(xiāng)村振興并形成合力，統(tǒng)籌協(xié)調共同探索實踐鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展路徑，無疑是新時代鄉(xiāng)村治理中的重點和難點。是鄉(xiāng)村經濟發(fā)展遲緩，市場配置作用未充分發(fā)揮。當前，我國多數鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏基本的產業(yè)，仍然從事著低水平低效率的農業(yè)家庭生產。農業(yè)產出在滿足自身需求之后，僅有少量剩余可供市場交易。交易的不活躍，直接導致鄉(xiāng)村經濟蕭條，市場發(fā)育嚴重滯后。同時，農產品商品化率低下，導致產供銷體系無法在鄉(xiāng)村地區(qū)真正建立起來，資源配置中市場的決定性作用就無法真正發(fā)揮，城鄉(xiāng)居民貧富差距越來越大。一旦農民收入無法提升，就會進一步加劇市場蕭條，進而形成一個惡性循環(huán)，長此以往將不僅影響鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定，甚至將會影響整個國民經濟的健康發(fā)展。

二是治理方式和結構單一，政府調節(jié)作用有限。結構單一主要指的是鄉(xiāng)村治理主體以行政機關為主，缺乏社會組織和村民參與鄉(xiāng)村治理，這直接導致了治理主體不完善。這種不完善，使得行政機關與村民之間形成一種管理和被管理的關系，更容易產生對抗，而不是合作。方式單一主要指的是鄉(xiāng)村治理主體治理方式主要依靠行政命令方式，缺乏平等協(xié)商等合作機制，這直接導致了治理目標的偏離。隨著國家取消農業(yè)稅，鄉(xiāng)村地區(qū)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村民委員會等治理主體喪失了部分收入來源，行政積極性和行政動員能力下降，治理目標向“不出事”偏離。兩者相互作用下，使得政府調節(jié)作用只能有限發(fā)揮。

三是農民老齡化。鄉(xiāng)村文化邊緣化。在市場經濟發(fā)展的沖擊下，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的生存受到前所未有的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村文化貧弱，內生動力不足。農民文化意識薄弱，生活方式單一，鄉(xiāng)村文化逐漸被社會邊緣化。隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村人員流動加速，能人、年輕人都不愿意從事村兩委工作，村集體與村民之間的凝聚力嚴重不足。鄉(xiāng)村發(fā)展的硬基礎本就不足，加上文化邊緣化、勞動力流失、凝聚力不足等軟環(huán)境問題，鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力不足。

2 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游激活了鄉(xiāng)村地區(qū)的市場機制

市場在資源配置中起決定性作用。通過市場機制來配置資源，可以提升效率、降低成本。長期以來，鄉(xiāng)村地區(qū)市場體系不完善嚴重制約了鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，成功激活了鄉(xiāng)村地區(qū)的市場機制，彌補了市場在鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置中的缺失，效果逐漸顯現(xiàn)。

一是增加了鄉(xiāng)村消費。長期以來，鄉(xiāng)村地區(qū)的消費一直維持在較低水平，僅僅用于滿足基本生活需求。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，一方面是大量外來游客的消費激增，另一方面是本地居民的引致性消費激增，這部分是為了滿足游客消費而產生的。消費激增，一方面使鄉(xiāng)村地區(qū)農產品庫存得以消解，使農產品更快更好地變成商品，提升了商品化率;另一方面也建立和完善了鄉(xiāng)村市場交易體系，讓鄉(xiāng)村產出能夠更好地對接市場。

二是改善了產業(yè)結構。長期以來，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)結構單一，農業(yè)生產過程中以糧食生產為主，以家庭為主要經營單位，生產方式粗放、效率低下。伴隨鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，游客需求逐漸多元化，鄉(xiāng)村供給不足成為限制發(fā)展的主要障礙。供給不足，一方面是量，更多的則是結構不合理。以糧食為主的產業(yè)結構已經無法適應鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，從以糧為主向多元化種植結構轉變已經勢不可擋。經濟結構的調整，極大提升了資源配置的效率，提升了供給水平和針對性，使土地產出避免同質化、低水平競爭。同時，非糧化趨勢也充分拓展了鄉(xiāng)村土地功能，從單一糧食保障功能拓展向風景觀賞功能。

三是增加了鄉(xiāng)村收入。一方面增加了鄉(xiāng)村原有居民收入。農業(yè)生產效率提升，土地產出隨之增加，加上一些鄉(xiāng)村地區(qū)土地流轉、新型合作社等改革紅利相繼釋放，在原有產出之外，還可以獲得租金和股金，增收效果明顯。另一方面增加了鄉(xiāng)村集體收入。在許多鄉(xiāng)村地區(qū)，村集體收入微薄，根本沒有財力來維持鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務和生產改進。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，村集體收入逐年提升，集體財力狀況不斷改善，用于改善村容村貌、提升公共服務水平的支出不斷增加，必然會吸引更多游客，形成良性循環(huán)。

四是活躍了要素流動。長期以來，城鄉(xiāng)之間的二元結構使得鄉(xiāng)村一直是資本、勞動力、土地等要素的輸出地，要素不活躍是制約鄉(xiāng)村發(fā)展的主要原因之一。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，大量外出務工人員能夠實現(xiàn)在家門口就業(yè)，實現(xiàn)了勞動力回流;看到商機的資本開始加緊布局，實現(xiàn)了資本流入;WIFI、互聯(lián)網等技術普及和應用，實現(xiàn)了技術的流入;城市優(yōu)秀管理團隊進入，實現(xiàn)了管理和人才的流入，眾多要素的日益活躍，催生了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的內在動力。

3 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游改變了鄉(xiāng)村地區(qū)的生存文化

在市場機制作用下，伴隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，原本自給自足的小農經濟模式已經被打破，新的生存文化正在形成。

一是服務理念逐漸形成。鄉(xiāng)村地區(qū)經濟落后，信息閉塞，以自我家庭為中心的理念根深蒂固，服務理念缺失。在發(fā)展旅游初期，村民自以為最好的住宿環(huán)境、飯食都未見得滿足游客需求，根源就在于服務理念缺失。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，住宿環(huán)境不斷改善，暖氣、洗浴、WIFI等設備不斷完善;飯菜花樣增多、擺盤漂亮、飯食結構也不斷合理;村容村貌不斷改進，廁所革命有效推進，鄉(xiāng)村公共環(huán)境不斷優(yōu)化，這些變化正是由服務理念催生的。服務理念的形成不僅滿足了游客需要，提升了游客體驗，同時也提升了村民自身生活水平。

二是環(huán)保理念深入人心。長期以來，土地是鄉(xiāng)村地區(qū)主要收入來源。為了擴大收入，開荒拓地是鄉(xiāng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象，加上農村基礎設施落后，垃圾處理不完善，鄉(xiāng)村環(huán)境破壞現(xiàn)象較為嚴重。習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，保護好環(huán)境也能帶來收入的切身體驗，讓環(huán)保理念在鄉(xiāng)村地區(qū)逐漸形成。鄉(xiāng)村環(huán)境得以改善，恰恰是保護了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的核心資源，會進一步吸引游客，形成良性循環(huán)。

三是法治觀念日益提升。市場機制的重要特征之一就是契約精神，而契約的保護正需要依靠法治力量。長期以來，鄉(xiāng)村地區(qū)是熟人社會、封閉社區(qū)，相互交易依靠的是口碑、信用、血緣、親情。隨著大量外來游客的進入，鄉(xiāng)村地區(qū)陌生人日漸增多，并超過本地人，原來的交易模式已經不能適應市場的快速變化，合同交易模式逐漸建立。通過法律來實現(xiàn)交易、維護自身權益、獲取救濟的觀念逐漸深入人心。

四是經濟模式逐漸改變。自給自足小農經濟的主要特征是低投入低產出，更加注重自身溫飽的滿足。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，首先引發(fā)了高投資。村民不再局限于投資農藥、化肥、種子等農業(yè)生產物資，房屋改造、種植推廣等投資開始出現(xiàn)。其次引發(fā)了高消費。為了滿足游客需要，各種超出基本生活保障的消費開始出現(xiàn)。最后提升了加工水平，初級農產品的深加工產業(yè)鏈開始形成。

4 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游完善了鄉(xiāng)村地區(qū)的治理結構

隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理結構不斷完善，從一對一的行政管理開始向多方共治格局轉變。

一是農民身份地位轉變。伴隨鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展、大量新型經營組織的進入，農民向產業(yè)工人轉變。農民生活從看天吃飯向獲取工資性收入轉變，農民勞作負擔減輕、心理壓力減小。同時，大部分鄉(xiāng)村地區(qū)采取土地流轉入股、租賃的方式組成新型經營組織，農民由直接經營者轉變?yōu)楣蓶|、出租人。村民由單純的被管理者角色轉變?yōu)榇寮w合作對象的管理層、員工。兩者的關系由管理和被管理關系轉變?yōu)槠降群献麝P系，農民有了參與鄉(xiāng)村治理的平等主體地位。

二是新型經營組織誕生。以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的經營模式已經無法適應市場化發(fā)展需要，新型經營組織應運而生。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，以土地流轉為制度基礎，集中成規(guī)模的土地流轉催生大量新型經營組織。這些組織大都以農民流轉土地入股，針對游客需求，結合鄉(xiāng)村實際，走產業(yè)化發(fā)展之路。同時，也誕生了協(xié)會等中介性社會組織。新型經營組織和社會組織的誕生彌補了鄉(xiāng)村治理結構中缺少的一環(huán)，能夠在政府失靈時彌補政府的不足，在市場失靈時彌補市場的不足，形成一個較為完善的結構體系。

三是集體和個人關系得以改善。長期以來，鄉(xiāng)村地區(qū)經濟落后，勞動力大量外流，集體資產模糊不清，導致集體和村民之間一盤散沙，缺少凝聚力。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，集體和個人關系通過新型經營組織這一紐帶得以改善。一方面，集體需要村民支持才能發(fā)展壯大集體經濟;另一方面，村民需要集體作為代表來增加談判砝碼和保障自身利益。集體和個人重新凝聚起來，不單單改善了治理結構，更提升了鄉(xiāng)村地區(qū)內生發(fā)展動力。

鄉(xiāng)村治理要共建共治，就是要充分發(fā)揮政府、市場、社會組織、村民各自的作用，構建一套行之有效的制度體系。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以引入市場機制、催生社會組織、轉變村民身份地位，在幾方共同作用下，改善人與人、人與自然的關系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮。

[1]唐燕，趙文寧，顧朝林.我國鄉(xiāng)村治理體系的形成及其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的啟示[J].現(xiàn)代城市研究，2015(04):02-06.

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