美國濕地補償銀行對我國濕地生態(tài)補償?shù)膯⑹?/h1>
2018-12-07 05:42:34
新商務周刊 2018年18期
濕地是地球自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性、維護區(qū)域生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著重要作用。美國是世界上第二大濕地擁有國，現(xiàn)有濕地面積1.11億hm 2左右，約占國土面積的12%，濕地面積僅次于加拿大。美國是世界上較早實施濕地生態(tài)保護的國家，也是濕地生態(tài)保護取得明顯成效的國家，其濕地生態(tài)補償制度與實踐具有典型性，濕地補償銀行的成功實踐，對完善我國濕地保護具有借鑒意義。
1 美國濕地補償制度實施進程
美國的濕地經(jīng)歷了從盲目開發(fā)到濕地保護到開發(fā)與保護相結(jié)合的歷程，實現(xiàn)了濕地的可持續(xù)發(fā)展。從20世紀70年代開始人們漸漸認識了濕地的重要性，，美國政府從鼓勵開發(fā)濕地轉(zhuǎn)而逐步開始實行濕地保護政策。其中《清潔水法》是最具代表性的，該法案中第404條款對濕地開發(fā)有特殊的要求，濕地補償有了明確穩(wěn)定的法律依據(jù)；1988年布什總統(tǒng)提出美國濕地“零凈損失”(No Net Loss)原則；1993年克林頓政府出臺執(zhí)行“ 政 府 濕 地 計 劃 ”（The Administration’s WetlandPlan）的聯(lián)邦指導，繼續(xù)維持美國現(xiàn)有濕地的“零凈損失”； 2004年小布什提出超越“零凈損失”的新政目標，即全面增加濕地數(shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長”（Overall Increase）目標，隨著“零凈損失”原則、“政府濕地計劃”的聯(lián)邦指導、全面增加濕地數(shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長”目標的相繼提出，美國濕地保護政策與措施在實施中不斷完善，制度不斷創(chuàng)新，美國陸軍工程團頒布了指導濕地補償實際運行的規(guī)則。 2008年4月，美國陸軍工程兵團（US Ar?my Corps of Engineers，USACE）和美國環(huán)境保護署在總結(jié)已有濕地補償實踐經(jīng)驗的基礎上共同頒布了水域資源損害補償最終規(guī)則，全面確立濕地補償?shù)娜N機制（Jassica Wilkinson et al.,2006），對濕地補償市場化 運作做了詳細的規(guī)定：即濕地開發(fā)者自行補償、濕地補償銀行補償和濕地替代費補償，對濕地補償實施順序做了規(guī)定，濕地補償銀行補償優(yōu)于濕地替代費補償，濕地替代費補償優(yōu)于濕地開發(fā)者自行補償。其中，濕地補償銀行是建立補償交易市場，資源通過市場機制配置，實現(xiàn)濕地零凈損失的目標，是聯(lián)邦政府最為推崇的市場化管理機制。自1991年美國誕生第一家商業(yè)濕地補償銀行以來，美國濕地補償銀行數(shù)量逐漸增加，截至2016年，全美濕地補償銀行已近3000家，目前，在美國各州都有濕地保護交易行為，濕地得到有效保護，1970年，美國濕地面積已從 18世紀的 2.21×108英畝減少到1.1×108英畝；為扭轉(zhuǎn)濕地面積嚴重縮減的局面，美國創(chuàng)建了.濕地補償銀行。這一濕地生態(tài)補償?shù)恼吖ぞ咴诿绹臐竦乇Ｗo中發(fā)揮了強大而持續(xù)的作用，濕地年損失量由45.8×104英畝（1955—1975年）下降到1.38×104英畝（2004—2009年），美國濕地面積基本達到動態(tài)平衡狀態(tài)，甚至有所增加。
2 濕地補償銀行的設立及運作流程
濕地補償銀行是指在一塊或者幾塊地域空間上，恢復受損濕地、新建濕地、加強現(xiàn)有濕地的某些功能或保存濕地及其他水生資源，并將這些濕地以“信用”（credits）的方式通過合理的市場價格出售給濕地開發(fā)（占用、破壞等）者，從而達到補償濕地損害的目的。用再建（或功能恢復）的新濕地作為對人為破壞濕地的賠償，可以實現(xiàn)濕地在總量和功能（包括蓄洪、水質(zhì)保護、魚類和野生動物棲息地和地下水補給）上的可持續(xù)平衡；同時，還平衡了濕地開發(fā)者的義務與保護者的利益。美國濕地補償銀行的設立、交易、監(jiān)督法律依據(jù)是《1995聯(lián)邦濕地補償銀行導則》，該導則是由美國陸軍工程兵團、國家環(huán)保署聯(lián)合制定的，對濕地補償銀行的設立、運作流程有著詳盡規(guī)定。主要步驟包括：
2.1 提出申請
第一步是由濕地補償銀行建設者或投資者提交申請，申請?zhí)峤坏矫绹戃姽こ瘫鴪F，同時還必須一并提交完整詳細的執(zhí)行方案，方案中不僅要有對建設行為是否會對周邊環(huán)境造成潛在不良影響的分析，還包括通過濕地補償銀行補償實現(xiàn)濕地生態(tài)功能的需求。
2.2 核査和審批
接到濕地補償銀行建設者或投資者提交的申請和完整詳細的執(zhí)行方案后，美軍陸軍工程兵團就成立聯(lián)合評估小組，其主要責任為專業(yè)地評估該濕地補償銀行申請，并將申請書向公眾公開，在必要的情況下還要舉行聽證會，接受全社會的審查、監(jiān)督。聯(lián)合評估小組、美國陸軍工程兵團共同審核濕地補償銀行建設申請，通過審核后，濕地銀行建設申請者還必須和陸軍工程兵團簽署一份濕地補償銀行協(xié)議文書，協(xié)議文書具有法律約束力，銀行建設申請人必須嚴格按照協(xié)議書內(nèi)容建設、運作銀行。
2.3 “濕地信用”的交易
一直以來，政府部門對濕地銀行的建設和運作有著嚴格的監(jiān)管，嚴格審查濕地補償銀行建設者是否對濕地造成破壞。確定別無他法能使?jié)竦亻_發(fā)損害更小，這樣才能通過從濕地補償銀行購買“濕地信用”來補償造成的損害。同時，政府部門要嚴格核實濕地補償銀行建設者是否已與美國陸軍工程兵團簽署協(xié)議文書并嚴格按照已簽署的協(xié)議文書的要求進行濕地補償銀行的建設、運作，使得濕地生態(tài)服務功能、特性得以實現(xiàn)。而陸軍工程兵團會出售已頒發(fā)許可的“濕地信用”給具有補償責任的濕地所有人，濕地補償銀行建設者必須嚴格按協(xié)議文書中的各項要求進行建設和運作。
2.4 交易后期管理
根據(jù)美國《清潔水法》，在完成濕地交易后，濕地補償開發(fā)被許可人可以將濕地的管理責任轉(zhuǎn)移給濕地補償銀行建設者，因為擁有專業(yè)濕地維護人員和先進設備的濕地補償銀行可以對濕地進行有效補償和統(tǒng)一管理。在全部賣出濕地銀行儲備的“濕地信用”以后，濕地銀行建設者可向政府部門提出申請，將交易后的濕地長期管理的責任進行轉(zhuǎn)移給政府部門、非政府組織或其他私人管理者等，濕地銀行建設者的申請一旦獲得政府批準，即可轉(zhuǎn)移。
綜上所述，濕地補償銀行制度以濕地＂零凈損失＂作為目標，解決了土地利用與濕地保護之間的平衡問題，保證了濕地生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，實現(xiàn)了濕地的可持續(xù)利用，與此同時，運用市場機制推動補償資金的多元化,調(diào)動和協(xié)調(diào)多方參與主體的相關利益，建立了濕地交易市場，為濕地補償工作募集了充足的資金，實施程序保障公眾參與濕地保護，調(diào)動了公眾參與到濕地保護中的積極性，調(diào)動了多方主體保護濕地的熱倩。
3 濕地補償銀行制的優(yōu)勢
相較于其他補償方式，濕地補償銀行具有明顯優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：
3.1 保證濕地“零凈損失”目標的實現(xiàn)
濕地補償銀行這種方式為事前行為，濕地開發(fā)者通過購買“濕地信用”的方式補償濕地，在濕地損害之前就已完成，能夠緩解項目損害影響，特別緩解項目中濕地價值的短暫損失。
3.2 降低開發(fā)成本
開發(fā)者選擇濕地補償銀行的方式來補償濕地，方便快捷。濕地補償銀行出售濕地信用給開發(fā)者，可減少濕地開發(fā)者自行進行濕地補償?shù)臅r間，節(jié)約時間成本。同時，可以將濕地的維護和管理責任轉(zhuǎn)移給銀行建設者，從而節(jié)省其自行維護、管理濕地的成本。
3.3 提供技術支持
濕地補償銀行擁有專業(yè)的濕地維護人員和設備，能夠保證開發(fā)者對濕地補償?shù)挠行裕崿F(xiàn)長期檢測、監(jiān)督管理的實施。
3.4 轉(zhuǎn)移風險、明確責任
美國《清潔水法案》明確要求，濕地銀行在補償交易進行后就有負有對濕地進行長期進行管理和維護的責任。而濕地開發(fā)者通過購買“濕地信用”的方式補償濕地后，將所有“信用”的風險、責任就轉(zhuǎn)移給濕地銀行了。
4 濕地補償銀行的經(jīng)驗
濕地補償銀行作為美國濕地生態(tài)補償實踐的一大創(chuàng)新，有許多可借鑒的經(jīng)驗。
4.1 完善的法律體系支撐
《清潔水法》第 404條款要求所有開發(fā)者必須申請開發(fā)許可證，在限制濕地無約束的開發(fā)利用的同時也體現(xiàn)了濕地資源的稀缺性。此后又出臺了《緊急濕地保護法》《北美濕地保護法》等一系列法律，明確提出將濕地作為一種獨特的資源進行保護，并提出濕地補償?shù)囊蟆Ｖ笤趯嵺`過程中，各部門又聯(lián)合發(fā)布了濕地補償銀行的操作規(guī)章流程，建立了較為完善的補償制度。經(jīng)過多年發(fā)展，美國的濕地生態(tài)補償從概念性的法律條文不斷發(fā)展為可操作的規(guī)章流程，形成了較為完善的法律體系。
4.2 “保護”與“合理利用”有機結(jié)合
美國的濕地“零凈損失”政策在保證全國濕地總面積不變的基礎上，允許合理開發(fā)利用濕地。對于有重要生態(tài)價值必須要保持自然狀態(tài)的濕地通過建立保護區(qū)或者濕地公園的方式進行保護，對于沒那么重要的濕地則通過濕地補償銀行機制對不可避免的損害進行補償，來保障濕地生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展性。
4.3 市場化運行
通過設立“濕地信用”額度，建立濕地生態(tài)服務市場，吸收了大量私人部門的資金投入。好處是彌補了開發(fā)者自行補償資金的不足以及專業(yè)知識的缺乏，同時利用市場競爭降低了濕地生態(tài)工程的成本，另外還能刺激濕地修復的技術進步。但濕地補償銀行市場又不是完全自由放任的市場，其實質(zhì)還是政府管控下的限額交易。
5 美國濕地補償銀行的啟示
隨著濕地銀行補償制度的規(guī)范化、技術化和科學化的提髙，濕地補償銀行得到了不斷的完善，美國的濕地面積無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都有了程度很大程的提升，同時在建立濕地補償?shù)氖袌鰴C制方面為我們提供了借鑒經(jīng)驗。美國成功經(jīng)驗可歸納為兩大因素：一是制定濕地保護政策，二是充分利用市場機制。美國濕地補償銀行經(jīng)驗對于我國破解濕地保護與建設資金困境、規(guī)范濕地運維管理，以及制定人工濕地建設標準、補償標準頗有參考價值。
5.1 發(fā)揮政府的主導作用
提升立法理念。提升立法理念，并根據(jù)中國國情，在遵循自然生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的基礎上，將可持續(xù)發(fā)展觀作為構(gòu)建濕地生態(tài)補償法律機制的基準，不斷完善濕地生態(tài)補償法律機制，真正為中國濕地生態(tài)保護工作有序開展提供充分的保障。建立健全濕地生態(tài)補償法律體系。我國目前已有的濕地立法零碎化、分散化的特點，專門的濕地立法尚處空缺狀態(tài)，缺乏權(quán)威性的對濕地資源權(quán)屬及各部門濕地管理權(quán)責劃分。應該對目前已有對涉及濕地保護利用的法規(guī)進行系統(tǒng)評估和清理，保留有利濕地保護的條文，修改或廢止不利于濕地保護的規(guī)定，完善并頒布施行《濕地保護條例》，通過立法明確濕地權(quán)屬，加強濕地用途管制并明確“占補平衡”的要求，確立嚴格的濕地治理順序，進而創(chuàng)造濕地補償市場交易的需求，從法律上明確生態(tài)補償責任、
義務，為濕地生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。明確濕地權(quán)屬。濕地權(quán)屬清晰是引入市場機制提高資源配置效率的基礎，必須確定濕地權(quán)屬：明確濕地“所有權(quán)”歸國家或集體所有，嚴格規(guī)定濕地的“占有權(quán)”“使用權(quán)”“處置權(quán)”等，并進一步明確濕地的其他權(quán)利。
5.2 構(gòu)建濕地生態(tài)補償市場化機制
建立濕地生態(tài)補償機制。完善的交易規(guī)則。明確各利益相關方以及他們之間的關系，設計嚴謹可行的市場交易運作流程；統(tǒng)一補償標準，既要保證全國的統(tǒng)一性，又要確保因地制宜的靈活性；加強監(jiān)管。設計有效的監(jiān)管框架，確保信息的公開度和透明度，使得市場手段得以有效執(zhí)行，同時加強對補償性濕地的可監(jiān)管性；各級人民政府建立對應的濕地管理機構(gòu)，自上而下逐步形成統(tǒng)一的濕地管理格局。建立濕地補償多元化投融資機制。建立以政府公共財政為主，多元化的融資機制。市場化的濕地生態(tài)補償需要引導各方資本的積極參與，實現(xiàn)常態(tài)化運行。同時，在濕地生態(tài)補償領域積極推廣 PPP模式，探索公私合營的多種合作形式，吸納廣泛的社會資本，建立政府引導、社會參與的濕地補償多元化投融資機制。
[1]US.EPA.Compensatory Mitigati Mechanisms[EB/OL].2017-6-5.
https://www.epa.gov/cwa-404/compensatory-mitigation-mechanisms.
[2]張立.美國補償濕地及濕地補償銀行的機制與現(xiàn)狀[J].濕地科學與管理,2008,4(4)
[3]James Boyd.Compensating for Wetland Losses under the Clean Water Act[J].Environment Science&Policy for Sustainable Development，2002，44（9）
[4]Sibbing Julie.Mitigation Banking:WilltheMyth Ever Die?[J].National Wetlands Newsletter，2005，27（6）：5.
[5]Dahl T.E.Wetlands Losses in the United States 1780’s to 1980’s[M].Washington,DC:US Department of the Interior,Fish and Wildlife Service，1990：163-170.
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濕地是地球自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性、維護區(qū)域生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著重要作用。美國是世界上第二大濕地擁有國，現(xiàn)有濕地面積1.11億hm 2左右，約占國土面積的12%，濕地面積僅次于加拿大。美國是世界上較早實施濕地生態(tài)保護的國家，也是濕地生態(tài)保護取得明顯成效的國家，其濕地生態(tài)補償制度與實踐具有典型性，濕地補償銀行的成功實踐，對完善我國濕地保護具有借鑒意義。
1 美國濕地補償制度實施進程
美國的濕地經(jīng)歷了從盲目開發(fā)到濕地保護到開發(fā)與保護相結(jié)合的歷程，實現(xiàn)了濕地的可持續(xù)發(fā)展。從20世紀70年代開始人們漸漸認識了濕地的重要性，，美國政府從鼓勵開發(fā)濕地轉(zhuǎn)而逐步開始實行濕地保護政策。其中《清潔水法》是最具代表性的，該法案中第404條款對濕地開發(fā)有特殊的要求，濕地補償有了明確穩(wěn)定的法律依據(jù)；1988年布什總統(tǒng)提出美國濕地“零凈損失”(No Net Loss)原則；1993年克林頓政府出臺執(zhí)行“ 政 府 濕 地 計 劃 ”（The Administration’s WetlandPlan）的聯(lián)邦指導，繼續(xù)維持美國現(xiàn)有濕地的“零凈損失”； 2004年小布什提出超越“零凈損失”的新政目標，即全面增加濕地數(shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長”（Overall Increase）目標，隨著“零凈損失”原則、“政府濕地計劃”的聯(lián)邦指導、全面增加濕地數(shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長”目標的相繼提出，美國濕地保護政策與措施在實施中不斷完善，制度不斷創(chuàng)新，美國陸軍工程團頒布了指導濕地補償實際運行的規(guī)則。 2008年4月，美國陸軍工程兵團（US Ar?my Corps of Engineers，USACE）和美國環(huán)境保護署在總結(jié)已有濕地補償實踐經(jīng)驗的基礎上共同頒布了水域資源損害補償最終規(guī)則，全面確立濕地補償?shù)娜N機制（Jassica Wilkinson et al.,2006），對濕地補償市場化 運作做了詳細的規(guī)定：即濕地開發(fā)者自行補償、濕地補償銀行補償和濕地替代費補償，對濕地補償實施順序做了規(guī)定，濕地補償銀行補償優(yōu)于濕地替代費補償，濕地替代費補償優(yōu)于濕地開發(fā)者自行補償。其中，濕地補償銀行是建立補償交易市場，資源通過市場機制配置，實現(xiàn)濕地零凈損失的目標，是聯(lián)邦政府最為推崇的市場化管理機制。自1991年美國誕生第一家商業(yè)濕地補償銀行以來，美國濕地補償銀行數(shù)量逐漸增加，截至2016年，全美濕地補償銀行已近3000家，目前，在美國各州都有濕地保護交易行為，濕地得到有效保護，1970年，美國濕地面積已從 18世紀的 2.21×108英畝減少到1.1×108英畝；為扭轉(zhuǎn)濕地面積嚴重縮減的局面，美國創(chuàng)建了.濕地補償銀行。這一濕地生態(tài)補償?shù)恼吖ぞ咴诿绹臐竦乇Ｗo中發(fā)揮了強大而持續(xù)的作用，濕地年損失量由45.8×104英畝（1955—1975年）下降到1.38×104英畝（2004—2009年），美國濕地面積基本達到動態(tài)平衡狀態(tài)，甚至有所增加。
2 濕地補償銀行的設立及運作流程
濕地補償銀行是指在一塊或者幾塊地域空間上，恢復受損濕地、新建濕地、加強現(xiàn)有濕地的某些功能或保存濕地及其他水生資源，并將這些濕地以“信用”（credits）的方式通過合理的市場價格出售給濕地開發(fā)（占用、破壞等）者，從而達到補償濕地損害的目的。用再建（或功能恢復）的新濕地作為對人為破壞濕地的賠償，可以實現(xiàn)濕地在總量和功能（包括蓄洪、水質(zhì)保護、魚類和野生動物棲息地和地下水補給）上的可持續(xù)平衡；同時，還平衡了濕地開發(fā)者的義務與保護者的利益。美國濕地補償銀行的設立、交易、監(jiān)督法律依據(jù)是《1995聯(lián)邦濕地補償銀行導則》，該導則是由美國陸軍工程兵團、國家環(huán)保署聯(lián)合制定的，對濕地補償銀行的設立、運作流程有著詳盡規(guī)定。主要步驟包括：
2.1 提出申請
第一步是由濕地補償銀行建設者或投資者提交申請，申請?zhí)峤坏矫绹戃姽こ瘫鴪F，同時還必須一并提交完整詳細的執(zhí)行方案，方案中不僅要有對建設行為是否會對周邊環(huán)境造成潛在不良影響的分析，還包括通過濕地補償銀行補償實現(xiàn)濕地生態(tài)功能的需求。
2.2 核査和審批
接到濕地補償銀行建設者或投資者提交的申請和完整詳細的執(zhí)行方案后，美軍陸軍工程兵團就成立聯(lián)合評估小組，其主要責任為專業(yè)地評估該濕地補償銀行申請，并將申請書向公眾公開，在必要的情況下還要舉行聽證會，接受全社會的審查、監(jiān)督。聯(lián)合評估小組、美國陸軍工程兵團共同審核濕地補償銀行建設申請，通過審核后，濕地銀行建設申請者還必須和陸軍工程兵團簽署一份濕地補償銀行協(xié)議文書，協(xié)議文書具有法律約束力，銀行建設申請人必須嚴格按照協(xié)議書內(nèi)容建設、運作銀行。
2.3 “濕地信用”的交易
一直以來，政府部門對濕地銀行的建設和運作有著嚴格的監(jiān)管，嚴格審查濕地補償銀行建設者是否對濕地造成破壞。確定別無他法能使?jié)竦亻_發(fā)損害更小，這樣才能通過從濕地補償銀行購買“濕地信用”來補償造成的損害。同時，政府部門要嚴格核實濕地補償銀行建設者是否已與美國陸軍工程兵團簽署協(xié)議文書并嚴格按照已簽署的協(xié)議文書的要求進行濕地補償銀行的建設、運作，使得濕地生態(tài)服務功能、特性得以實現(xiàn)。而陸軍工程兵團會出售已頒發(fā)許可的“濕地信用”給具有補償責任的濕地所有人，濕地補償銀行建設者必須嚴格按協(xié)議文書中的各項要求進行建設和運作。
2.4 交易后期管理
根據(jù)美國《清潔水法》，在完成濕地交易后，濕地補償開發(fā)被許可人可以將濕地的管理責任轉(zhuǎn)移給濕地補償銀行建設者，因為擁有專業(yè)濕地維護人員和先進設備的濕地補償銀行可以對濕地進行有效補償和統(tǒng)一管理。在全部賣出濕地銀行儲備的“濕地信用”以后，濕地銀行建設者可向政府部門提出申請，將交易后的濕地長期管理的責任進行轉(zhuǎn)移給政府部門、非政府組織或其他私人管理者等，濕地銀行建設者的申請一旦獲得政府批準，即可轉(zhuǎn)移。
綜上所述，濕地補償銀行制度以濕地＂零凈損失＂作為目標，解決了土地利用與濕地保護之間的平衡問題，保證了濕地生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，實現(xiàn)了濕地的可持續(xù)利用，與此同時，運用市場機制推動補償資金的多元化,調(diào)動和協(xié)調(diào)多方參與主體的相關利益，建立了濕地交易市場，為濕地補償工作募集了充足的資金，實施程序保障公眾參與濕地保護，調(diào)動了公眾參與到濕地保護中的積極性，調(diào)動了多方主體保護濕地的熱倩。
3 濕地補償銀行制的優(yōu)勢
相較于其他補償方式，濕地補償銀行具有明顯優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：
3.1 保證濕地“零凈損失”目標的實現(xiàn)
濕地補償銀行這種方式為事前行為，濕地開發(fā)者通過購買“濕地信用”的方式補償濕地，在濕地損害之前就已完成，能夠緩解項目損害影響，特別緩解項目中濕地價值的短暫損失。
3.2 降低開發(fā)成本
開發(fā)者選擇濕地補償銀行的方式來補償濕地，方便快捷。濕地補償銀行出售濕地信用給開發(fā)者，可減少濕地開發(fā)者自行進行濕地補償?shù)臅r間，節(jié)約時間成本。同時，可以將濕地的維護和管理責任轉(zhuǎn)移給銀行建設者，從而節(jié)省其自行維護、管理濕地的成本。
3.3 提供技術支持
濕地補償銀行擁有專業(yè)的濕地維護人員和設備，能夠保證開發(fā)者對濕地補償?shù)挠行裕崿F(xiàn)長期檢測、監(jiān)督管理的實施。
3.4 轉(zhuǎn)移風險、明確責任
美國《清潔水法案》明確要求，濕地銀行在補償交易進行后就有負有對濕地進行長期進行管理和維護的責任。而濕地開發(fā)者通過購買“濕地信用”的方式補償濕地后，將所有“信用”的風險、責任就轉(zhuǎn)移給濕地銀行了。
4 濕地補償銀行的經(jīng)驗
濕地補償銀行作為美國濕地生態(tài)補償實踐的一大創(chuàng)新，有許多可借鑒的經(jīng)驗。
4.1 完善的法律體系支撐
《清潔水法》第 404條款要求所有開發(fā)者必須申請開發(fā)許可證，在限制濕地無約束的開發(fā)利用的同時也體現(xiàn)了濕地資源的稀缺性。此后又出臺了《緊急濕地保護法》《北美濕地保護法》等一系列法律，明確提出將濕地作為一種獨特的資源進行保護，并提出濕地補償?shù)囊蟆Ｖ笤趯嵺`過程中，各部門又聯(lián)合發(fā)布了濕地補償銀行的操作規(guī)章流程，建立了較為完善的補償制度。經(jīng)過多年發(fā)展，美國的濕地生態(tài)補償從概念性的法律條文不斷發(fā)展為可操作的規(guī)章流程，形成了較為完善的法律體系。
4.2 “保護”與“合理利用”有機結(jié)合
美國的濕地“零凈損失”政策在保證全國濕地總面積不變的基礎上，允許合理開發(fā)利用濕地。對于有重要生態(tài)價值必須要保持自然狀態(tài)的濕地通過建立保護區(qū)或者濕地公園的方式進行保護，對于沒那么重要的濕地則通過濕地補償銀行機制對不可避免的損害進行補償，來保障濕地生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展性。
4.3 市場化運行
通過設立“濕地信用”額度，建立濕地生態(tài)服務市場，吸收了大量私人部門的資金投入。好處是彌補了開發(fā)者自行補償資金的不足以及專業(yè)知識的缺乏，同時利用市場競爭降低了濕地生態(tài)工程的成本，另外還能刺激濕地修復的技術進步。但濕地補償銀行市場又不是完全自由放任的市場，其實質(zhì)還是政府管控下的限額交易。
5 美國濕地補償銀行的啟示
隨著濕地銀行補償制度的規(guī)范化、技術化和科學化的提髙，濕地補償銀行得到了不斷的完善，美國的濕地面積無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都有了程度很大程的提升，同時在建立濕地補償?shù)氖袌鰴C制方面為我們提供了借鑒經(jīng)驗。美國成功經(jīng)驗可歸納為兩大因素：一是制定濕地保護政策，二是充分利用市場機制。美國濕地補償銀行經(jīng)驗對于我國破解濕地保護與建設資金困境、規(guī)范濕地運維管理，以及制定人工濕地建設標準、補償標準頗有參考價值。
5.1 發(fā)揮政府的主導作用
提升立法理念。提升立法理念，并根據(jù)中國國情，在遵循自然生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的基礎上，將可持續(xù)發(fā)展觀作為構(gòu)建濕地生態(tài)補償法律機制的基準，不斷完善濕地生態(tài)補償法律機制，真正為中國濕地生態(tài)保護工作有序開展提供充分的保障。建立健全濕地生態(tài)補償法律體系。我國目前已有的濕地立法零碎化、分散化的特點，專門的濕地立法尚處空缺狀態(tài)，缺乏權(quán)威性的對濕地資源權(quán)屬及各部門濕地管理權(quán)責劃分。應該對目前已有對涉及濕地保護利用的法規(guī)進行系統(tǒng)評估和清理，保留有利濕地保護的條文，修改或廢止不利于濕地保護的規(guī)定，完善并頒布施行《濕地保護條例》，通過立法明確濕地權(quán)屬，加強濕地用途管制并明確“占補平衡”的要求，確立嚴格的濕地治理順序，進而創(chuàng)造濕地補償市場交易的需求，從法律上明確生態(tài)補償責任、
義務，為濕地生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。明確濕地權(quán)屬。濕地權(quán)屬清晰是引入市場機制提高資源配置效率的基礎，必須確定濕地權(quán)屬：明確濕地“所有權(quán)”歸國家或集體所有，嚴格規(guī)定濕地的“占有權(quán)”“使用權(quán)”“處置權(quán)”等，并進一步明確濕地的其他權(quán)利。
5.2 構(gòu)建濕地生態(tài)補償市場化機制
建立濕地生態(tài)補償機制。完善的交易規(guī)則。明確各利益相關方以及他們之間的關系，設計嚴謹可行的市場交易運作流程；統(tǒng)一補償標準，既要保證全國的統(tǒng)一性，又要確保因地制宜的靈活性；加強監(jiān)管。設計有效的監(jiān)管框架，確保信息的公開度和透明度，使得市場手段得以有效執(zhí)行，同時加強對補償性濕地的可監(jiān)管性；各級人民政府建立對應的濕地管理機構(gòu)，自上而下逐步形成統(tǒng)一的濕地管理格局。建立濕地補償多元化投融資機制。建立以政府公共財政為主，多元化的融資機制。市場化的濕地生態(tài)補償需要引導各方資本的積極參與，實現(xiàn)常態(tài)化運行。同時，在濕地生態(tài)補償領域積極推廣 PPP模式，探索公私合營的多種合作形式，吸納廣泛的社會資本，建立政府引導、社會參與的濕地補償多元化投融資機制。
[1]US.EPA.Compensatory Mitigati Mechanisms[EB/OL].2017-6-5.
https://www.epa.gov/cwa-404/compensatory-mitigation-mechanisms.
[2]張立.美國補償濕地及濕地補償銀行的機制與現(xiàn)狀[J].濕地科學與管理,2008,4(4)
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[4]Sibbing Julie.Mitigation Banking:WilltheMyth Ever Die?[J].National Wetlands Newsletter，2005，27（6）：5.
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