生態文明建設中政府功能的完善

喬永平，丁德敏

（南京林業大學 江蘇環境與發展研究中心，南京 210037）

生態文明建設作為中國政府“五位一體”總體布局的重要方面，事關人民福祉和民族未來。由于生態文明建設的長期性、復雜性、系統性、社會公益性等特點，決定了政府作為生態文明建設的主體之一，在生態文明建設中起著主導性作用，承擔著包括生態文明建設的頂層制度設計者、政府部門的重組與建構者、生態文明的投資主體之一、生態文明建設多元主體的協調者、生態文明建設的監管者等多種功能[1]。但由于生態文明建設尚處于初步探索階段，政府對自身承擔的功能定位及實際作用的發揮尚有諸多亟待完善的方面，需要采取相應對策加以改進，以加快推進生態文明建設，早日實現美麗中國的目標。

一、進一步融合生態環境部等部門的職責

為了強力推進生態文明建設，2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案中組建了生態環境部。整合了原來分散于國家發展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局等諸多部門的生態環境保護職責，由生態環境部統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，有利于加強環境污染治理，保障國家生態安全。但是由于生態環境部剛剛組建，“從管理角度來看的優先事項包括三個方面：清晰的責任界限、更高級別的制度授權以及充足的資源。”[2]從而“使強有力的環境部門不但可以在最高層的授權過程中，而且還可以在隨之而來的與其他部門的橫向合作中，享有實質性的權力”[2]。

此外，要貫徹十八大提出的“把生態文明建設放在突出，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”，就要對這些部門實施根本性變革，使其對生態環境的關切融入到這些部門以及相應的政策領域，將生態環境責任真正內化為主體性思考，實施生態環境導向的部門戰略和措施。

二、制定生態文明建設國家發展戰略

生態文明建設是一項復雜的系統工程，為了加快推進生態文明建設，國家應該盡快制定具有全局性、根本性和長期性的生態文明發展戰略，進一步明確生態文明建設的指導思想、總體目標、戰略步驟、戰略重點、評價指標體系等內容，為各部門和各級地方政府制定具體的生態文明建設規劃提供條件。

1.制定總體目標。戰略目標是生態文明建設的核心，是整個發展戰略的出發點和落腳點，用以指導或改變社會行動。“目標的制定等于設立了一種信號。……目標是喚醒公眾意識的一種工具，促進對政策的學習并且引導政策發展從而更好地應對目前的問題。”[2]“目標設定過程本身就是一項資產，因為即使這些目的或目標不能立刻帶動相關政策措施的制定，它也不可以確保相關的政治支持，誘導或者強化相關行為者的問題意識，將環境政策整合入相互競爭的政策領域。”[2]所以，國家應該盡早樹立生態文明建設的方向標以顯示國家可能的回應。在目標設定的過程中，“必須基于更為廣泛的社會共識，即明確需要什么，在短期、中期和長期目標上的可實現性（政治可行性）以及主要行為體可以接受的相關成本（成本有效性）。只有做到了上述這些，這個目標才能成為一種可行的規劃工具。”[2]

2.制定評價指標體系。生態文明評價是生態文明建設的基礎性工作，是對生態文明建設目標的分解與具體化，是衡量生態文明建設成果的必要手段。黨的十七大將生態文明建設作為全面建設小康社會的奮斗目標后，國內理論界和實踐領域就著手研究生態文明評價問題，構建了不同的評價指標體系。比較有代表性的包括北京林業大學生態文明研究中心課題組構建的中國省域生態文明建設評價指標體系、中國各省區市生態文明水平評價體系及廈門市、貴陽市和浙江省等地方政府提出的生態文明建設評價體系，這些評價指標體系為國家制定全國性的生態文明建設評價指標體系奠定了一定基礎。但總體而言，生態文明評價的研究與實踐尚處于初期階段，還缺乏統一規范的生態文明評價指標體系，與“以評促建”的要求還有一定的距離。國家應借鑒前期的理論與實踐成果，整合與吸納各種研究力量，在政府業務部門的統一領導下，盡快制定和完善全國性生態文明建設評價指標體系，提升評價效果，真正起到推動生態文明建設的作用[3]。

三、實施以生態稅改革為核心的政策手段

1.實施生態稅改革。生態稅改革通過對資源和能源使用以及對其他生態破壞性生產和消費征收生態稅，一方面籌集了公共財政資金，加強了環境污染治理，改善了生態環境質量；另一方面又通過減少所得稅，增加社會福利開支等途徑提高了社會福利水平，從而獲得了“雙重紅利”。我國現有的稅收體系中雖然也有資源稅、消費稅，但征稅的主要目的并不是為了保護生態環境，缺乏針對生態環境保護的專門稅種。我國應加快稅收體制的調整與改革，實施生態稅改革。“生態稅就是向資源消耗者、環境污染者和生態破壞者征收的限制或懲罰性稅種。”[4]結合我國稅收征管的具體情況，應該循序漸進。首先，對于污染稅，先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，近期可開征水污染稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅、固體廢棄物稅等；其次，改革資源稅，將土地、森林、濕地、草地、海洋、地熱等資源逐步納入資源稅征收范圍，并改革按銷售量計稅為按生產量計稅和實行差別稅率；最后，擴大消費稅，將不利于環境保護的產品，列入消費稅征收范圍，同時，提高具有高碳排放或不利于生態環境的產品稅率。最終建立起以污染稅為主體，以資源稅、消費稅等為輔助稅種的生態稅收體系[5]。

2.完善生態補償制度。我國近年來積極探索生態補償機制，全國各地在森林、草原、濕地、流域和水源地、礦產資源開發、海洋及重點生態功能區等領域積極推進生態補償實踐，加大生態補償資金投入，初步形成了包括森林資源、草原、水資源等在內的生態補償制度框架，取得了初步成效。但是由于我國生態補償的理論研究與實踐探索尚處于起步階段，并且生態補償涉及復雜的利益關系調整，所以目前我國生態補償制度仍然存在許多問題。如生態補償范圍較窄，補償標準較低，補償資金來源渠道和補償方式單一，補償資金支付和管理辦法不完善，相關產權制度不健全，生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系和生態環境監測評估體系等基礎性工作和技術支撐滯后，保護者和受益者的權責尚未落實到位，缺乏系統性、權威性、約束性和可操作性的政策法規[6]。

針對上述存在的問題，今后應該進一步加快推進生態補償制度的完善，繼續加大生態補償投入、拓寬補償資金來源渠道和補償方式多元化、明確保護者和受益者的權責、健全配套制度、加快基礎性工作和技術支撐建設，盡快出臺權威性和約束性的生態補償政策法規。

四、為其他主體參與生態文明建設創設良好的社會條件

生態文明建設是多元主體協同推進的系統工程，政府作為主導，應該為其他主體參與生態文明建設創造良好的社會條件，特別是促進公眾和非政府組織的加入，將為生態文明建設提供更多從未開發過的潛力性資源。“比如自然保護組織通過積極行動來推進政府頒布《動物棲息地指令》來設定保護區并買進土地。又如環境非政府組織通過自身行動直接影響政府規劃審批的決策或者零售鏈條的產品范圍。市民作為一個消費者可以發揮自身的能力，構建一種更加深入的參與形式。”[2]

為了促進公眾和非政府組織參與生態文明建設，“需要政府為其提供一個具有充分權力和信息的激勵體系及加強相關基礎設施建設。這包括市場上所有產品的環境資格證書的公開透明化、獲取信息的權利以及公眾和環境團體參與并訴諸法律的權利。公眾的參與意愿也以最低限度的、準確的和著重關注具體問題的媒體的環境報道為前提。”[2]為此，需要主要從以下幾個方面著手。

1.完善生態標志制度。生態標志是“基于廣泛的環境考慮而為商品添加標注的實踐”，旨在為消費者提供更多的與環境相關的信息。生態標志使消費者可以根據商品的環境特性來決定購買何種商品，反過來，這種生態標志又能促使生產者更多地關注產品設計的環境特征[2]。我國于1994年開始實施環境（生態）標志計劃，到目前為止，已有1 100多家企業的21 000多種產品獲得了中國生態標志。目前正在實施的主要有十環標志、環境標志II型、節能標志和能效標識等四種生態標志。但是現有生態標志覆蓋商品范圍仍然有限，生態標準體系不完善，難以生態文明建設的要求，因此政府相關部門應加強對生態標志的深入研究，進一步拓展生態標志的領域，擴大生態標志產品的范圍，制定出相應的生態標志產品的評價體系[7]。

2.調整生態文明宣傳教育的方式。公眾是環境污染的直接害者和“美麗中國”建設的最終受益者，公眾理應成為生態文明建設最重要的主體。但是總體而言，我國公眾生態文明建設的參與程度較低，造成這一現狀的最主要原因是公眾生態文明意識不足。《全國公眾生態文明意識調查研究報告》指出，中國公眾的生態文明意識呈現出“認同度高、知曉度低、踐行度不夠”的特征，尤其表現為知行分離，即“知曉者”不一定是“認同者”，而“認同者”不一定是“踐行者”[8]。

公眾對生態文明知識的掌握程度、對生態環境問題的關注程度、對生態文明建設的認同程度以及符合生態文明理念的行為表現等，在很大程度上取決于生態文明宣傳教育的廣度和深度，為此需要調整生態文明宣傳教育的方式。一是根據信息傳播渠道、形式和公眾獲取信息渠道的變化，充分發揮新媒體的作用，通過微博、微信、APP等途徑，提高信息傳播的及時性、快捷性[8]。二是通過學校、社會組織、各級政府、家庭等載體，通過正規教育和非正規教育等各種途徑，大力推進生態文明教育。