推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑選擇
——以湖南省郴州市為例

王 偉

（1.中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000；2.郴州行政學(xué)院，湖南 郴州 423000）

特色小鎮(zhèn)建設(shè)集聚資源和創(chuàng)新要素，是提升區(qū)域競爭實力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要支撐。郴州作為湖南“南大門”，區(qū)域發(fā)展新增長極，亟待培育和發(fā)展一批具有郴州特色的特色小鎮(zhèn)、帶動和支撐區(qū)域發(fā)展，努力在湖南率先走出一條新路。

一、郴州特色小鎮(zhèn)建設(shè)基本概況

1.基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善，城鎮(zhèn)功能不斷完備。近年來，郴州11個縣市區(qū)在全面完成規(guī)劃設(shè)計的基礎(chǔ)上，通過縣市區(qū)政府兜底，采取縣市區(qū)財政直接投資、項目爭資和PPP等方式籌集資金，重點解決了中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)路、水、電、訊，以及環(huán)衛(wèi)、公交等基礎(chǔ)設(shè)施。

2.鎮(zhèn)區(qū)面貌不斷改善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不斷推進。郴州在大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生綜合整治的基礎(chǔ)上，按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開展美麗宜居小鎮(zhèn)、美麗宜居村莊示范工作的通知》，確定石蓋塘鎮(zhèn)、熱水鎮(zhèn)、望仙鎮(zhèn)、柏林鎮(zhèn)、塘村鎮(zhèn)等30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展創(chuàng)建風(fēng)景美、街區(qū)美、功能美、生態(tài)美、生活美小鎮(zhèn)和田園美、村莊美、生活美村莊，創(chuàng)建美麗宜居小鎮(zhèn)。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面貌大大改觀，設(shè)施不斷完善。

3.產(chǎn)業(yè)項目不斷聚集，特色效應(yīng)不斷凸顯。在建設(shè)特色小鎮(zhèn)工作中，著力把培育壯大產(chǎn)業(yè)作為核心，發(fā)揮各自優(yōu)勢，抓招商引資，促項目建設(shè)，形成了一批經(jīng)濟重鎮(zhèn)、十快鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如，柏林鎮(zhèn)聚集了永興縣68%的銀冶煉加工企業(yè)，結(jié)合銀產(chǎn)品銷售，建立傳統(tǒng)銀制品一條街、博物館和展示廳，進一步凸顯了柏林鎮(zhèn)傳統(tǒng)銀產(chǎn)業(yè)特色。

二、郴州市特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題

1.重建設(shè)輕規(guī)劃導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展統(tǒng)籌謀劃不足。城鎮(zhèn)發(fā)展統(tǒng)籌謀劃不足主要體現(xiàn)在：一是功能規(guī)劃不清，沒有把鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展與村莊發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)服務(wù)功能相配套。二是規(guī)劃管理不到位，執(zhí)行規(guī)劃隨意性大，有的甚至實際項目布局與最初的規(guī)劃定位不合。三是規(guī)劃變化頻繁，拼湊痕跡明顯。城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌謀劃。

2.重政府主導(dǎo)輕市場運作導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)承載功能不強。產(chǎn)業(yè)承載功能不強主要表現(xiàn)為與產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展相配套的水、電、路、氣、訊等工業(yè)設(shè)施不配套，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進不來，郴州30個重點鎮(zhèn)有完整工業(yè)設(shè)施配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足30%；以鎮(zhèn)區(qū)為中心的公交網(wǎng)絡(luò)不健全、不完善；農(nóng)村教育醫(yī)療建設(shè)滯后中心城區(qū)；修建了污水處理廠的不到30%；鎮(zhèn)區(qū)人口聚集過少，沒有形成聚集效應(yīng)。

3.重引資輕選資導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)特色不優(yōu)。突出表現(xiàn)為總量不大，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強，品牌企業(yè)和品牌產(chǎn)品不突出。郴州30個重點鎮(zhèn)中，除柏林的銀業(yè)、塘村的鑄造、熱水的溫泉在全省乃至全國有較大知名度外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)知名度不大，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展普遍存在“散、亂、小”現(xiàn)象，沒有形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)品，與特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)目標有很大差距。

4.重職責(zé)輕放權(quán)導(dǎo)致資源要素配置缺位。存在的主要問題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在推進鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中作用受限。有的小鎮(zhèn)不缺項目，也不缺資金，但項目就是難以落地，僅僅是項目審批、土地用地指標、林業(yè)用地指標以及規(guī)劃審批等繁雜手續(xù)，就把項目擋在門外。要素配置不到位，是影響融合發(fā)展的一大瓶頸。

三、加快推進郴州特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑選擇

1.準確定位，因地制宜做好科學(xué)規(guī)劃。首先，明確總體思路。依托本地產(chǎn)業(yè)、資源、文化、生態(tài)、區(qū)位等現(xiàn)實基礎(chǔ)，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為核心，以產(chǎn)鎮(zhèn)融合為關(guān)鍵點、以改善民生為落腳點，加強示范引領(lǐng)，將郴州建成為湖南省特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點城市，助推“五個郴州”建設(shè)和打造湖南新的增長極。其次，強化規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)劃是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍圖，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展的指南針。建議各特色小鎮(zhèn)要以本地特色產(chǎn)業(yè)、區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢為基礎(chǔ)，本著“重本色、創(chuàng)特色”的原則，制定高標準和高起點的發(fā)展規(guī)劃，要嚴格遵照規(guī)劃進行建設(shè)。

2.突出特色，做實做強做大支柱產(chǎn)業(yè)。首先，優(yōu)勢優(yōu)先，打造特色。要大力發(fā)展文化旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品加工、生態(tài)農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)或者是銀藝加工、鍛造、鑄造等具有豐富的地域特色、悠久的歷史傳承和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，培育一批在湖南省甚至全國有影響力的行業(yè)冠軍。其次，因地制宜，分類推進。結(jié)合郴州實際，突出綠色、低碳、生態(tài)，積極構(gòu)建資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟效益高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點打造五大類特色小鎮(zhèn)，即飛天山鎮(zhèn)、熱水鎮(zhèn)等旅游風(fēng)情特色鎮(zhèn)，柏林鎮(zhèn)、塘村鎮(zhèn)等工業(yè)特色鎮(zhèn)，良田鎮(zhèn)、流峰鎮(zhèn)等商貿(mào)物流（含電子商務(wù)）特色鎮(zhèn)，舜峰鎮(zhèn)等農(nóng)產(chǎn)品及加工特色鎮(zhèn)，大坪鎮(zhèn)、三江口鎮(zhèn)等邊界口子特色鎮(zhèn)。最后，有序競爭，錯位發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設(shè)要避免同一主題特色小鎮(zhèn)的一哄而上、照搬照抄，甚至造成不同地方政府之間為了“搶資源、上項目”而相互比拼優(yōu)惠政策。積極培育和創(chuàng)建不同產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵、不同發(fā)展模式的特色小鎮(zhèn)，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，實現(xiàn)規(guī)范有序錯位發(fā)展。

3.堅持創(chuàng)新，強化要素保障和政策扶持。首先，完善政策措施。一方面要用足用好用活已有政策，且要根據(jù)實際情況不斷補充完善；另一方面因為受行政管理權(quán)限制約，有些政策措施市級沒有權(quán)力，要積極爭取省級層面出臺包括用地、資金、機制上的系列配套支持政策。其次，強化要素保障。在用地方面，提前把特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地納入到城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展區(qū)域以內(nèi)。在資金方面，要創(chuàng)新特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制機制，推進政府與社會資本的合作（PPP），要探索運用財政資金來撬動社會資金，共同啟動建立美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)基金。積極爭取國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)政策性低息中長期貸款。引導(dǎo)和扶持符合條件的小城鎮(zhèn)通過融資融券等方式來拓寬融資渠道。人才方面，要通過自我培養(yǎng)和“引進來”相結(jié)合，重點培育和引進特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、招商引資、運營策劃、產(chǎn)業(yè)研發(fā)設(shè)計類的高端人才，為特色小鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃、精品打造和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持。最后，創(chuàng)新體制機制。激活美麗特色小（城）鎮(zhèn)的內(nèi)生動力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是體制機制的創(chuàng)新。在土地方面，要創(chuàng)新思路，盤活存量土地，對于低效率用地要創(chuàng)建再開發(fā)激勵機制，對于落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民要建立健全農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的自愿有償流轉(zhuǎn)與退出機制。同時，要深入推進強鎮(zhèn)擴權(quán)，探索賦予特色小鎮(zhèn)縣級管理職能和權(quán)限，強化事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)等保障，降低行政成本，提高行政效率。