行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策探析

高 斌

對于行政事業(yè)單位而言，是由國有資產(chǎn)出資設(shè)立的非營利性社會組織，具有服務(wù)性和公益性的特點(diǎn)。加強(qiáng)內(nèi)部控制，能夠讓行政事業(yè)單位為社會提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從而獲得更大的社會效益，具體來說，不相容崗位相分離制度、授權(quán)審批控制機(jī)制，提供管理的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，有效避免貪污腐敗的發(fā)生。2015年底，財(cái)政部頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，幫助行政事業(yè)單位建立完善的內(nèi)部控制制度。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

（一）保障業(yè)務(wù)活動規(guī)范有序、科學(xué)高效

企業(yè)始終把追求利潤最大化作為運(yùn)行目標(biāo)，降低成本、增加利潤是其規(guī)范高效運(yùn)行的硬性約束。行政事業(yè)單位的運(yùn)營目標(biāo)是保證公共服務(wù)的效率和效果，其核心是向社會公眾提供非營利性的服務(wù)和公共產(chǎn)品。正是由于行政事業(yè)單位缺乏降低成本、增加利潤的硬性約束，作為公共部門，其內(nèi)部控制就更加重要。建設(shè)完善的內(nèi)控機(jī)制是行政事業(yè)單位規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的最為有效的手段。

（二）防止內(nèi)部權(quán)力濫用，有效控制降低風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)所有者和經(jīng)營者可以對經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和利潤進(jìn)行權(quán)衡，一旦其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與可獲得的利潤不匹配，往往會主動規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、退出經(jīng)營，保證其自身的利益最大化。而行政事業(yè)單位從事的工作具有公益性、社會性，其提供的產(chǎn)品具有公共性，不可能因?yàn)橐袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)而拒絕提供產(chǎn)品和服務(wù)，如有必要，即使風(fēng)險(xiǎn)超出其承受能力也必須無條件承擔(dān)。因此，行政事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性和多樣性，必須制定面對和承受風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方案。例如，我國社保基金由于歷史原因償付能力不足的情況將長期存在，承擔(dān)的支付風(fēng)險(xiǎn)很高。盡管社保基金償付有缺口，但政府不會拒絕履行社會責(zé)任和放棄承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由于行政事業(yè)單位承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度與企業(yè)不同，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)、規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動就更加重要。行政事業(yè)單位內(nèi)控工作強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，對于有效控制和降低風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）對內(nèi)部控制認(rèn)識不夠全面

目前，我國行政事業(yè)單位依然是公共經(jīng)濟(jì)的壟斷者，缺乏降低成本、提高效率、加強(qiáng)內(nèi)部管理的原始動力。單位領(lǐng)導(dǎo)層普遍存在對內(nèi)控認(rèn)識不明、不重視的現(xiàn)象，將內(nèi)控等同于財(cái)務(wù)管理控制環(huán)節(jié)，用普通的財(cái)務(wù)法規(guī)代替內(nèi)控規(guī)范，沒有建立符合單位現(xiàn)狀的內(nèi)控制度，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或常識來開展內(nèi)部控制相關(guān)工作；或存在有制度不貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

大部分行政事業(yè)單位不結(jié)合單位自身的特點(diǎn)，盲目地借鑒企業(yè)內(nèi)控制度，導(dǎo)致制度缺乏獨(dú)立性和針對性。

一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制不科學(xué)，沒有細(xì)化到具體的業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算無計(jì)劃性，執(zhí)行率偏差大；預(yù)算編制不完整，追加預(yù)算的文件不斷重復(fù)。此外，還有一些行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)種類多，財(cái)務(wù)部門無法對全部業(yè)務(wù)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行高效管理，加上財(cái)政部門預(yù)算批復(fù)時(shí)口徑較粗，實(shí)際支出與預(yù)算指標(biāo)不匹配，當(dāng)個(gè)別科目超預(yù)算時(shí)，年底通過調(diào)賬等方式進(jìn)行賬務(wù)處理，實(shí)質(zhì)上為分科目串用預(yù)算指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算批復(fù)形同虛設(shè)。

資產(chǎn)管理制度存在缺陷，未定期對實(shí)物進(jìn)行清查，資產(chǎn)管理系統(tǒng)缺乏詳細(xì)數(shù)據(jù)，資產(chǎn)的入庫、領(lǐng)用等無健全的臺賬記錄，難以實(shí)現(xiàn)賬實(shí)相符，對盤點(diǎn)結(jié)果未形成書面報(bào)告。

（三）對內(nèi)控工作的評價(jià)嚴(yán)重滯后

許多行政事業(yè)單位沒有建立對內(nèi)控工作的內(nèi)部評價(jià)機(jī)制，相關(guān)部門或崗位職責(zé)權(quán)限不明，對內(nèi)部評價(jià)的程序和要求不清，沒有對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行自我評價(jià)。將內(nèi)部評價(jià)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施混在一起，從事內(nèi)控工作人員同時(shí)承擔(dān)對該項(xiàng)工作的執(zhí)行與評價(jià)，“自己評自己”的情況普遍存在。

（四）從事內(nèi)控工作人員專業(yè)技能有待提升

隨著我國各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展和社會治理的現(xiàn)代化，行政事業(yè)單位承擔(dān)的職能越來越重要，對內(nèi)部控制提出的要求也越來越高。但是，行政事業(yè)單位從事內(nèi)控工作的人員思想意識上難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展，工作思維還停留在粗放管理時(shí)期，還是按照老辦法、舊思路對業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。同時(shí)，內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)技能難以實(shí)行全新的管理環(huán)境，內(nèi)控業(yè)務(wù)人員往往將內(nèi)控工作等同于財(cái)務(wù)工作，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析、項(xiàng)目管理、政府采購、合同控制等方面的業(yè)務(wù)知識，致使內(nèi)控工作難以深入開展。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策及建議

（一）提高對內(nèi)控工作重要性的認(rèn)識

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和具體內(nèi)控工作人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列關(guān)于內(nèi)控工作的重要文件，從行政事業(yè)單位的發(fā)展和我國治理能力現(xiàn)代化的角度提升全單位對內(nèi)控工作重要性的認(rèn)識。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控工作的認(rèn)識決定了內(nèi)控工作的水平和地位，內(nèi)控工作主管部門應(yīng)定期舉辦單位負(fù)責(zé)人工作培訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)思想通了、對內(nèi)控的認(rèn)識提高了，單位整體對內(nèi)控工作的重視程度也隨之上升。

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要深化風(fēng)險(xiǎn)防范意識，并通過以身作則體現(xiàn)對內(nèi)控的重視。按要求成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確各小組成員及工作職責(zé)，根據(jù)形勢和任務(wù)的變化適時(shí)修訂完善內(nèi)控制度，使各項(xiàng)工作不僅有章可循，照章辦事；使規(guī)章具備可操作性，確保能貫徹執(zhí)行下去。同時(shí)還要了解相關(guān)部門的工作建議，使內(nèi)部控制得到廣泛的群眾基礎(chǔ)，規(guī)范制度普及化、常態(tài)化，每個(gè)人都是參與者和執(zhí)行者，為單位創(chuàng)建良好的內(nèi)部環(huán)境提供基礎(chǔ)。

（二）健全內(nèi)控體系及制度，踐行精細(xì)化管理水平

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動過程中涉及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，內(nèi)部控制的目標(biāo)是形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，同時(shí)兼顧運(yùn)行效率。建立健全議事決策制度，包括議事成員構(gòu)成、決策事項(xiàng)的范圍、業(yè)務(wù)活動的程序以及對決策事項(xiàng)的貫徹落實(shí)和監(jiān)督等。

有效實(shí)施內(nèi)控制度可以通過信息化手段來執(zhí)行，業(yè)務(wù)活動和財(cái)務(wù)活動相結(jié)合，使每個(gè)業(yè)務(wù)事項(xiàng)中涉及的申請、審核、審批等流程載入信息化系統(tǒng)，不能單純憑具體經(jīng)辦人員的個(gè)人主觀判斷，確保每一步審批都有章可循。進(jìn)一步提高物資采購、報(bào)銷、入庫、出庫、盤庫等環(huán)節(jié)精細(xì)化管理水平，借鑒物流管理理念，按照簡化手續(xù)、理順環(huán)節(jié)、分清責(zé)任、提高效率的原則，對物資采購及保管系列程序進(jìn)行完善。此外，行政事業(yè)單位至少應(yīng)于每年對資產(chǎn)進(jìn)行全面盤點(diǎn)清查，盤點(diǎn)清查結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報(bào)告。

加強(qiáng)部門預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。成立專項(xiàng)小組，對下一年度的業(yè)務(wù)活動提前進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，遵循上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序合理編制預(yù)算。實(shí)際執(zhí)行過程中，將預(yù)算指標(biāo)層層分解，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，通過流程控制、財(cái)務(wù)把關(guān)、指標(biāo)考核、按季度推進(jìn)等措施嚴(yán)格按預(yù)算實(shí)施業(yè)務(wù)活動。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，采取更為嚴(yán)格的控制措施，確保不出現(xiàn)重大缺陷。如對“三重一大”事項(xiàng)實(shí)行集體決策等。

（三）建立內(nèi)容工作自我評價(jià)機(jī)制

建立健全內(nèi)控工作的內(nèi)部評價(jià)機(jī)制，明確崗位職責(zé)，提高內(nèi)部評價(jià)部門的工作獨(dú)立性。以月度、季度、年度為單位，對各部門執(zhí)行業(yè)務(wù)過程中遇到的關(guān)于內(nèi)控工作方面的問題進(jìn)行分析、對比，使用財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部各部門之間的合作關(guān)系。此外，自我評價(jià)過程及結(jié)果應(yīng)有完整的記錄。

（四）提高內(nèi)控人員的專業(yè)水平

加強(qiáng)對內(nèi)控工作人員培訓(xùn)的力度，提高其風(fēng)險(xiǎn)評估和控制方法、項(xiàng)目建設(shè)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理等方面的業(yè)務(wù)知識。鼓勵(lì)內(nèi)控人員通過自學(xué)的方式獲最新的內(nèi)控業(yè)務(wù)知識，加強(qiáng)對國外內(nèi)控業(yè)務(wù)和理論發(fā)展的學(xué)習(xí)，吸收最新的國外內(nèi)控業(yè)務(wù)的發(fā)展為我所用，不斷提高我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作的專業(yè)化水平。

監(jiān)督是內(nèi)控工作得以有效實(shí)施的重要保證，要充分發(fā)揮單位外部監(jiān)管部門的作用，財(cái)政、審計(jì)部門作為行政事業(yè)單位外部監(jiān)督的主要部門，應(yīng)定期對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展的過程、結(jié)果進(jìn)行指導(dǎo)和檢查。建立信息披露制度，增強(qiáng)外部監(jiān)督力量，使其接受媒體、公眾的監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位在動力和壓力的雙重作用下積極推動完善內(nèi)部控制工作。