論精準扶貧的法制化建設

趙悌芳

（上海工程技術大學，上海 201620）

一、問題的提出與文獻綜述

十九大報告中指出，要成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導，各級黨組織和全體黨員要帶頭遵法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法；立法是法制的前提和基礎，依法治國的前提是有法可依，通過立法才能實現以法律化、制度化的方式管理國家事務和約束人們的行為，并且嚴格實行依法辦事的原則，以此來更高效的為人民辦實事，解決實質性的問題。我國現在的精準扶貧處于攻堅克難階段，貧困人口的分布、貧困程度的測評、基層工作人員的工作態度等，這些問題都加大了扶貧工作的難度，在僅靠相關的政策已不能保證工作的高效順利進行，成立扶貧相關法律，建立扶貧的長效機制，實現扶貧工作的程序化，有利于提高政府的工作效率，也有利于精準脫貧工作公平、公正、公開地完成。

學術界對精準扶貧有一些研究，根據我國貧困地區的實際情況分析原因提出建議，“細化工作，專業性較強的工作要引入第三方來協助工作、靈活設置貧困指標、提高基層工作配合度。”[1]“政府要以合作共享的積極心態，構建企業、社會組織以及個人等多方參與的精準扶貧機制。”[2]目前我國的精準扶貧工作主要是由上到下來實施操作的，“政府要構建‘自上而下’與‘自下而上’相結合的治理體系來實現精準扶貧”[3]，“政府有必要培育良性的村落社會空間，讓村民有能力、有意愿參與到村落的建設與管理中。”[4]這些建議的提出是為了讓我國的扶貧建立長效機制，實現可持續性的發展，可持續性發展的前提是“精準扶貧的法制化建設”[5]，法制化的建設是我國目前扶貧領域尤為關鍵迫切的工作。

二、目前精準扶貧法制化的滯后

（一）精準扶貧法制化滯后的表現

1.理論上的滯后。我國的扶貧工作一直以相關的政策文件來引導執行，國家沒有通過扶貧法，沒有建立長期有效的機制，很多工作都是出現問題再解決問題。這就導致了我國的扶貧工作呈現短期性、碎片性的特征，精準扶貧雖然因人而異，但是沒有一個大的規章制度規定應該在什么樣的合理范圍內建立因人而異的精準扶貧。很多問題的出現究其背后的原因，就是我國的扶貧工作沒有相關立法，沒有多層次、程序化的操作，導致今天我國扶貧領域不斷出現貧困資金被挪用和暗箱操作、僅以收入作為衡量貧困群體的標準等等的新聞，理論上的滯后帶來的問題，應該從其根本上去解決。

2.扶貧行為的滯后。我國貧困群體多數集中在自然環境比較惡劣的、交通不便的農村地區，貧困戶的篩選一般都是由對本村實際生活情況比較了解的村干部進行，哪家貧困扶哪家，年年選，年年扶，很機械地扶貧，沒有一個所謂的標準程序。基層村干部的工作也是隨時聽候上級領導的安排，在接到上級通知的時候，需要哪些材料就開始準備哪些材料。很多材料是為了完成上級工作而準備的，而不是在扶貧工作中的真實記錄。很少有基層村干部根據本村的實際情況而進行因地制宜的識別困難群體，創新在精準扶貧中的操作方法。另外，還有識別貧困的標準過于單一，不能多角度地考察貧困群體，在2016年9月甘肅發生的“楊改蘭案”中也暴露出扶貧政策落實中出現的問題。基層村干部在貧困戶識別過程中有過于簡單化操作的問題，僅僅用收入作為衡量標準、用村民投票方式決定是否享受低保，沒有綜合考慮楊家的實際家庭情況，識別方法簡單粗糙，缺少對楊家有針對性的幫扶措施[6]，由于基層村干部的工作不到位，最后發生了“楊改蘭案”。

（二）精準扶貧法制化滯后帶來的問題

1.無法精準識別貧困群體。精準扶貧的精準不僅體現在幫扶上的精準，更體現在精準識別貧困群體上，貧困群體的精準識別是精準扶貧的第一步，也是最重要的一步。只有精準識別困難群體，才能根據困難群體的生活實際情況實施因人而異的扶貧政策。目前，我國在識別貧困戶上呈現出很多問題，識別困難群體這個工作主要由基層村干部來進行，存在不少優親厚友的情況，基層村干部在識別困難群體上的私心，導致扶貧資金不能真正地用到困難群體身上。另外，還有僅僅以收入作為衡量貧困的標準，標準過于單一，容易落下困難群體。

2.基層工作人員權益保障不足。近年來，關于基層工作人員的理想信念不堅定、服務意識薄弱的新聞不斷，這不僅是工作在基層的問題，也是目前我國對基層工作人員的權益保障不足導致的。我國基層工作人員的工作主要是機械簡單地執行上級分配的任務，填寫煩瑣的表格，有時同樣的信息來回登記好幾次，工作效率低，耗費大量的時間。同時，時常有加班的情況，現在的基層村干部的工作時間不是固定的上五休二，而是有事情的時候加班加點，沒任務的時候不需要去值班，現在的這種碎片化式的工作時間，不利于基層工作人員的管理。另外，在基層工作人員的走訪入戶填寫資料的時候，也往往得不到村民的理解。上層領導分配的繁重任務，下面村民的不理解、不支持，在這樣的工作環境下，暴露出基層工作人員的問題，工作態度不積極，更談不上工作效率。

3.扶貧反饋機制欠缺。在“國務院扶貧開發領導小組辦公室”官網上，“工作動態”一欄中有很多工作分支，建檔立卡、定點扶貧、行業扶貧等，我國的扶貧工作已經越來越精細，但是一直沒有扶貧反饋機制。目前，我國的扶貧工作注重前期的物資扶貧，投入大量的人力、物力、財力，而扶貧反饋機制看似是一個很小甚至被長久以來忽略的工作，但是其發揮的作用很大。要想讓扶貧工作走可持續性發展道路，反饋機制是后期不可缺少的一個程序，檢驗我們前期工作的大量投入是否能給貧困群體帶來可觀的改變，通過反饋機制，才能看到已做工作中需要改進的和需要加強的，以此來更高效地工作。

4.監督制約機制不到位。我國的扶貧工作一直是以政府為主導自上而下進行的，權力的監督也是自上而下的內部行政監督，內部監督雖然也能防止滋生腐敗行為，但是很多職位形同虛設，不能充分發揮賦予其的作用。這樣的監督制約缺乏長期有效性，社會監督的作用一直沒發揮出來，雖然現在一些地區成立村民監督小組，由于觀念意識、文化水平等原因，監督小組僅僅是擺設作用。我國目前的監督制約機制，不能全面嚴格地制約監督權力的濫用和腐敗行為，看似很小的腐敗，可能最后會使精準扶貧偏離軌道；還有對扶貧資金的使用和監督不到位的問題，雖然財政部出臺了《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，但是扶貧的資金被挪用甚至被套取的新聞還是不斷出現，這一方面反映出資金管理監督不到位，另一個方面是工作人員權力的制約不到位。

三、法制化建設的建議

（一）加強扶貧領域的立法

我國現在處于共享經濟發展的新時代，消除貧困，共同享受經濟發展帶來的益處，實現每個人的美好生活，是目前我國實現全面小康社會的重要一步。從歐美西方國家的扶貧歷程來看，扶貧是一個漫長的過程，需要確定相關的法律來確保扶貧工作長效有序地進行。目前，我國雖然制定了一系列有關保障貧困人口、貧困地區的政策和規范性文件，但是法律匱乏，農村精準扶貧主要依靠以政策為主導的運動型治理方式，要轉變這種治理方式，需要加強扶貧領域的立法，這是轉變我國精準扶貧治理方式的重要一步。我國應該出臺《扶貧法》，以法律的形式規定貧困群體的特征、扶貧的種類、扶貧的形式等，對各種分類再進行細化。比如，扶貧的形式分為生活補貼類、崗位培訓類、個體創業類，根據貧困戶的實際情況，選擇與之對應的扶貧形式。扶貧是我們的形式，但目的是讓每個貧困戶（老弱病除外）能掌握一技之能，靠自己的雙手為社會創造價值，增加社會可持續發展能力，從根本上解決貧困的代際傳播性，加快通過《扶貧法》是目前我國精準扶貧最迫切的問題。

（二）強化對權力的監督與制約

強化對扶貧權力的監督與制約是從根本上斷絕腐敗的必然要求，為了加強對權力的監督和制約，我們需要“適當分解扶貧權力，公開扶貧權力運行程序，制定扶貧權力清單和責任清單，規范扶貧權力的行駛。同時，強化對扶貧權力的社會監督，形成科學有序的扶貧權力運行機制與監督體系，把扶貧權力關進制度的籠子里，防止扶貧權力走偏和任性”[7~8]，科學有序的權力監督體系需要多方的參與，加強政府與社會組織的合作，不斷完善我國的權力監督機制。首先在扶貧中我們需要把村民監督小組的作用充分發揮出來，普及宣傳社會治理需要每個人的參與的思想，改變村民陳舊的“事不關己高高掛起”的觀念，培養村民的社會參與責任感，監督小組定期開會，對村里扶貧事項進行查閱和討論，提高村民參與度；社會參與還要建立第三方權力的監督管理，來彌補政府監督的不足。為確保第三方監督的公正性和時效性以及考慮到政府煩瑣的行政工作，可以把第三方監督交給高校來負責，高校師生比例為3∶7，形成相對穩定的第三方監督力量，這樣可以提高教師的社會參與度，利用他們的學識參與到真實的社會中，發現問題，解決問題，有利于學生為社會的發展出謀劃策，提出建設性意見，不涉及利益關系，能比較客觀地監督和評估扶貧項目，能保持第三方的獨立性，也能使扶貧工作更加公正、公平地展開。

（三）建立貧困農戶全程參與機制

現在我國的扶貧有很多模式：易地扶貧、產業扶貧、行業扶貧、駐村幫扶等，但是一直沒有建立一種貧困群體全程參與機制。在精準扶貧的戰略下，貧困的種類繁多，貧困者的脫貧訴求也是各式各樣。為了最大程度地滿足脫貧者的脫貧訴求，在扶貧過程中，從貧困評估、扶貧對象的選擇開始到選擇哪個扶貧形式以及后續的反饋都要求貧困群體全程參與其中，有權力為自己的貧困發言。知情權是有效參與的前提，基層村干部首先應該做好扶貧項目的宣傳工作，通過村民宣傳欄、廣播、觀看宣傳片、發放宣傳單頁、手機信息推送等形式來保證每個人都了解扶貧項目，貧困者再根據自己的情況遞交貧困證明，村民小組、第三方機構和基層工作人員來審核，這樣的篩選會使貧困識別更精準。確定了精準扶貧的對象后，在選擇扶貧形式上應該由基層工作人員先了解貧困者的要求，再根據實際情況給與其合理的建議，最大程度地滿足貧困者的要求，提高貧困者全程參與的同時，也要不斷提高他們的社會責任感，意識到勞動的光榮性，讓其成為靠自己的雙手實現美好生活的人。