國家審計在腐敗治理體系中的價值研究

■王紅蘭 張其鎮

一、腐敗治理體系與國家審計

1.腐敗治理體系結構簡述。

在社會公共領域，廣義上說，腐敗是指權力的執行者濫用權力從而與公眾的期望產生偏差的行為；從狹義上說，指國家公務人員不合規地使用權力并用來獲取私利的現象。在政治學的角度上，可以將“治理”定義為一種區別于傳統行政強制壟斷性質的多元合作、民主管理模式?；诂F代治理理論的基本原理，“腐敗治理”就是國家、市場以及社會等不同治理主體對腐敗行為的合作管理過程，其目的是預防、查處和懲治腐敗行為，從而達到維護社會公平、增進公共利益、提升國家治理的效能，最終達到可持續發展的一種治理狀態。

腐敗治理體系作為我國的國家治理體系子系統之一，自身具備完整的治理理念、組織、方法與制度，即黨和政府根據腐敗產生、惡化的規律和特征，從多方位進行全面謀劃并制定為提高反腐敗的能力與效率、最后達成“干部清正、政府清廉、政治清明”等治理目的完整體系。在中國現行的政治體制中，治理腐敗的主要力量與進行監督的體系中，主要包括黨內、人大、政協民主、司法、社會輿論等監督方式，其中，紀檢、監察、司法與國家審計機關等履行著反腐敗的具體使命。

2.腐敗治理體系中國家審計的特征。

我國的腐敗治理主要是通過建立各種監督制度來進行的。在我國，紀檢、監察機關一般負責對黨內的法律法規、黨的章程進行維護，對黨的方針與路線進行把關，同時還通過了解政策和決定的落實狀況，協同黨委建設黨風和進行腐敗治理的工作；司法機關負責的工作之一是監督國家公職人員是盡職盡責，司法機關具有偵查權、審批權、監督權等；國家審計機關主要負責對國家的財政收支等經濟事項的監督工作，以此在某種程度上扼制腐敗行為。紀檢監察、國家審計、司法機關形成了我國腐敗治理體系“三足鼎立”的局勢，為我國反腐工作的進行做出了重大貢獻。

盡管以上三個機關治理腐敗的終極目標都是為了打擊腐敗進而維護人民群眾的利益，但是國家審計與其他反腐敗機關在體系中的職能和角色又有一定的差異。在監督的方式和震懾力度，以及治理腐敗的依據等方面，這種差異特別明顯。國家審計主要是通過審計政府的財政收支情況和領導干部的履職是否符合規定以達到監督的目的。治理腐敗的依據主要來源于《中華人民共和國審計法》與《中華人民共和國國家審計準則》。在具體的審計過程中，主要審計財政收支是否符合規定與其效益，具有專業性、詳盡性。當前大多數腐敗都與資金、資產密切相關，主要表現為經濟上的違法違紀，與此同時，國家審計在審計過程中，主要精力都投放在財政收支等經濟事項和國有公共財產上。當腐敗發生時，國家審計肯定比其他反腐敗機關更快發現苗頭，獲得線索。

3.國家審計在腐敗治理體系中的角色分析。

國家治理包括腐敗治理，國家審計則是腐敗治理的一方面，所以國家審計應為國家治理服務。國家審計在腐敗治理中擔任著免疫者的角色，在我國的腐敗治理工作發揮了重要的作用。國家審計機關依靠其在專業知識方面的絕對優勢，在預防腐敗、探測腐敗、應對腐敗方面發揮了極大的價值。提升國家治理的效率和質量，促進經濟社會和諧健康發展，進而保證人民群眾的合法權益是其最核心的任務。

作為獨立運用監督權的第三方，國家審計可以向有關部門就制度方面進行提議，再與事前審計和事中審計相結合，爭取將腐敗行為扼殺在搖籃中。公共資源領域作為國家審計監督的一部分，為國家審計在具體業務過程中發現腐敗的細微的線索提供了一個大環境基礎；在國家審計通過具體的業務活動發現了腐敗的行為時，對在國家審計機關查處權限之內的腐敗行為直接處理，對于不在權限內的腐敗行為，將及時送往其他腐敗治理機關處理。與此同時，紀檢、監察、司法機關在對腐敗案件進行追查時，經常會涉及到經濟方面的問題，這時就可以根據國家審計在審計行為中獲取的證據來實施具體的懲治行為以提高工作效率。

二、國家審計在腐敗治理體系中的價值

1.審計全覆蓋有利于發現更多線索。

創建完善的審計管理體制與擁有專業特色審計人員管理制度，對公共財產和公務人員履職情況來實現審計的全覆蓋是我國國家審計的總目標。國家審計通過黨政同責，同責同審，在限制各級領導與干部的權力、尋找腐敗線索與腐敗分子方面取得了很大的成果。

我國政府審計細分為八個類別，其中除農業與環境審計和投資審計由于其不確定性與變化大的特點未能實現全覆蓋外，其余部分的審計已經基本實現了全覆蓋，這為腐敗案件的追查提供了更為具體的渠道，有利于發現需要的線索。在國有公共資產和公務人員履職情況和經濟領域，國家審計依靠其在專業知識方面的絕對優勢，能夠取得比其他反腐敗部門更為豐富真實有效的線索。而審計范圍的擴大與審計周期的明確要求，使得審計全覆蓋的效應變得更加明顯，并為國家審計接觸更為廣泛的經濟問題提供了大環境基礎。雖然國家審計不能在自己的權力范圍之外對腐敗案件進行處理與懲罰，但是國家審計機關可以將有關線索移交檢查機關或者司法機關，為反腐敗作出貢獻。

2.審計的獨立性有利于遏制腐敗行為。

審計的獨立性不僅僅能為審計的工作效率提供保障，也可以增強獲取的信息的有效性。單獨設立的各級審計機構，審計署的領導者為國務院總理，地方審計機構的領導者為各級政府一把手；而審計機關與被審單位之間也是相互獨立的，與被審單位在組織上無行政隸屬關系。各級審計機關負責人都是先由政府領導推薦，再由各級人大常委會任職。除此之外，調動、任命、免職下級審計機關負責人時，都要向上一級審計機關征求意見，這就降低了本級政府對審計人員的干涉程度，從而提高審計獨立性。

國家審計的費用來源較穩定，不會受被審方的影響。審計經費是國家財政預算的一部分，每級政府都需要承擔，由此來說審計經費相對獨立，這就使國家審計秉著公正的態度去開展審計工作，不需要在經費上投入精力，不會因為經費短缺影響其獨立性。

3.審計結果的運用與公告制度可增強國家審計的權威性。

國家審計為國家治理服務的重要方式之一就是審計結果公告制度。通過審計公告制度，可以使國家公職人員提高履職方面的自覺性，也可以加大信息的透明度，提升國家審計的權威性。

國家審計結果公告制度有和組織人事、紀檢監察等部門及時共享審計成果的要求，以方便運用于領導干部選拔、紀律檢查和究查責任等方面。公告制度可以提高國家審計機關在被審單位和社會公眾中的地位。具體地來說，組織人事部門可以在考核、任命和免職等方面參考國家審計提供的結果，審計結果為組織人事部門的工作增加了更為科學合理的依據。紀檢監察機關可以利用國家審計結果的公告的信息，尋找對處理腐敗案件有用的資料與線索，更為精準快速地處理腐敗案件。司法機關則可以從國家審計提供的線索出發，收集充分的證據以便于將腐敗分子送予法律制裁。并且，審計公告制度也可以使廣大人民群眾在腐敗治理的過程中發揮協同作用，通過國家審計結果也可以達到社會監督的效果。

三、國家審計如何在反腐敗體系中發揮價值

1.發揮國家審計收集腐敗證據的作用。

腐敗證據是處理腐敗案件、懲罰腐敗分子的重要依據。國家審計依靠其專業的財務知識與技能，以審計目標為起點，進而確定審計程序，獲取審計證據。

審計證據是被審單位發生經濟活動的有力證明，是公布審計意見作出決定的依據，其特征包括范圍的廣泛、用途的豐富、收集主體的特殊等。一般情況下，涉及腐敗案件的線索與證據比較隱蔽難以被發現，而且腐敗案件大多會牽扯到經濟上的腐敗，其他腐敗治理機關由于有限的精力與專業技能，并不能設計一整套科學合理的流程來監察經濟活動的真實性與合法性，而這方面則恰恰是國家審計機關所具有的獨特優勢。國家審計在審計經濟事項的過程中，有很大的可能性發現腐敗分子留下來的破綻與線索，并且按照類別進行分類處理，以便發表審計意見和便于其他相關腐敗治理部門共同使用，使其專業技能的功效得到最大程度的發揮。

2.科學合理地協同其他部門發揮價值。

國家審計機關要經常與其他腐敗治理部門進行交流，如召開工作會議，才能增強合作，制定計劃，明確分工。在具體的實施過程中，各部門應當共享信息并對信息進行分類處理，分工合作，盡可能地發揮整體效益。在整頓措施方面，紀檢監察機關應該對違反黨紀政紀的人員嚴懲不貸，司法機關對于觸犯國家刑律的人員應該堅決深究其刑事責任等，通過此類舉措提高審計監督整個過程的完整性，充分發揮腐敗治理的完整性的效果。建立審計監督過程的工作鏈可從三方面入手：

第一，建立健全案件移交制度。國家審計機關在工作過程中，若涉及到重要案件的線索，應當詳細地獲取相關的資料和搜集證據。獲取充分證據后，將可以確定的案件移送司法與紀檢監察機關。除此之外，國家審計機關以其專業技能知識為基礎，表達專業性的意見與建議，供其他腐敗治理部門進行參考。

第二，建立健全聯席會議制度。聯席會議制度有利于增強各部門之間的聯系與合作，通過會議各部門可以提出問題，商量對策，求同存異，從而在整體上更好地把握案情的進展和性質。

第三，建立健全協同辦案制度。通過與紀檢監察、司法機關的合作，可以強化各自的優勢，最大化利用已有的資源，也符合腐敗治理的工作理念，同時也是擴張審計領域、全面施行審計職能、鞏固審計成果的必不可少的一部分。以審計過程為例，國家審計在對被審單位進行審計時，不僅需要被審計部門的配合，也需要紀檢監察機關的配合或者授權，以便加大審計的范圍與提高審計的效率，實現審計目標的最大化，也利于紀檢監察機關、司法機關在最短的時間內得到治理腐敗案件的證據，從而提高了腐敗治理的效率。

3.發揮國家審計預防探測應對的功能。

國家審計在腐敗治理中具有預防、探測、應對的功能。

首先是預防功能。預防技能是指應用專業技能評估腐敗風險與事前的鑒別。為了最大程度地降低腐敗帶來的風險，在腐敗發生前進行預防是基礎，而對風險進行有效識別是最關鍵的。出于熟悉國內目前的腐敗風險，為鑒別風險提供憑據，國家審計機關可以通過問卷調查等方式，了解各被審計單位的活動，發現腐敗風險比較大的具體業務。國家審計人員也可以通過對機構與部門的類別來鑒別風險，因為同種類型的部門或機構的工作流程是相似的，存在的破綻可能也有相似之處。

其次是探測功能。探測功能是指通過審計國家公共服務部門的財政收支，發現腐敗的苗頭并對其進行控制。國家審計機關可以重點對各級的預算與財政收支進行審計。除了上述行為之外，國家審計機關還可以分別對負責稅務、公共資金、醫療與教育等的部門進行審計，據此為治理腐敗提出專業的意見與建議。

最后是應對功能。應對功能是指國家審計采取措施應對腐敗案件，例如披露審計報告，為懲治腐敗分子提供足夠的證據，從而協助有關部門制定新的政策。國家審計人員在審計過程中發現腐敗的行為時，應當對其提出警告，還可以短時間凍結其資金或終結其行為等。國家審計機關也可以通過發布審計報告、公告等方式為國家的腐敗治理提出對策和建議。

········ 參 考 文 獻 ·····················

[1]周澤將，修宗峰.國家審計與腐敗治理體系協同研究

[J].中國行政管理，2017，（7）.

[2]朱明.淺析國家審計在反腐中的作用與提升策略[J].中國市場，2017，（6）.