增強改革穿透力

☉周其仁

改革是全球潮流，現在很多國家都舉改革的旗幟。但是不同國家的改革很不一樣，其中大國改革有其特殊性，那就是大國層次多、發展不平衡，形成改革共識很不容易，貫徹改革決定也更困難。但是另外一面，大國改革一旦得到落實，改革紅利極為可觀。研究大國改革，重要的是研究如何形成共識，并讓改革真正落地。這中間有一個關鍵問題，那就是穿透力。好不容易形成改革共識，也做出了改革決策，但能不能穿透上上下下多個層次？

這是一個挑戰。

大國所以叫大國，就是從頂層到底層要經過千山萬水。大國底層的改革經驗以及底層的努力奮斗，要進入頂層設計，千山萬水還要加上萬水千山。能不能實現雙向穿透，是我們回顧、觀察中國改革形勢時會遇到的一個問題。穿透力如何，對大國改革具有決定意義。

那么，如何增強中國改革的穿透力？仁者見仁，智者見智。我個人認為以下幾點，或許有助于增強中國改革的穿透力。

第一，改革目標要清晰而簡單

目標清晰、簡單，穿透力才會強。以經濟領域為例，目標就是市場在資源配置方面起決定性作用。這是總綱，帶動方方面面，包括更好發揮政府作用。在政治和社會領域，就是民主與法治，特別是把公權力關進制度化約束的籠子，形成國家的法治軌道，以動員更多社會成員參與社會治理。市場、民主、法治，這幾個目標足夠簡單，不能復雜化，越說越多。中國文化能流傳下來的東西其實都非常簡單，因為是大國，太復雜的東西難有穿透力。世界上有的民族，思維很復雜，復雜也有復雜的美，但復雜的東西放到中國這樣的大國來，很難穿透，從上層到底層，太復雜的東西傳著傳著就可能變樣，難以真正落地。

目標正確，又足夠簡單、足夠清楚，剩下的就是堅持。簡單明了的改革目標堅持下去，穿透力才強。不是所有改變都叫改革，改革要有明確的方向，有清楚的內涵，不能來來回回地變，一會兒向東，一會兒向西的。大國改革要有非常簡單明確的方向，長久堅持，穿透力才大。

第二，對改革決定和改革目標的各式解讀，能減則減，能少則少

因為改革決定是行動綱領，不是一套復雜理論或“說辭”。尤其不需要層層多部門“解讀”，本來就不難讀，讓人們直接讀中央《決定》原文，讀了就行動。特別不需要復雜化的“解讀”，一句變五句，五句變五十句，補丁摞補丁，不知所云，讓人無所適從，最后啥事也干不成。有些“解讀”與《決定》南轅北轍，以哪個為準？還是要以《決定》為準吧。

拿我比較熟悉的土地制度改革而言，中央深改領導小組批準的改革方案，架構本來很清晰：不碰“三條底線”（公有制性質不能改變、耕地紅線不能破、農民權益不能受損），鼓勵地方更多探索、實踐和創造，目標則是市場——城鄉統一的土地市場。但經過各色解讀，似乎“底線”成了一個封閉的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市場目標，通通不見了。那就很難完成改革。出路是減少解讀，尤其不要讓部門利益、既得利益、過時觀念，利用解讀之機，把原本正確、清楚、明白的決定，變成一套混雜含糊的信息謎團。大國改革的信息謎團好比霧霾，妨礙穿透。

第三，多交流改革的實踐經驗

決定正確、簡明，但落實做的時候會碰到各種實際情況，到底怎么貫徹才落得了地，還要解決什么新問題？這是增強改革穿透力非常重要的一環。根據我的研究和觀察，這方面是最薄弱的。中央《決定》來來回回講了很多次，底層有哪些行動發生了？是在十八屆三中全會以后發生的嗎？哪些可以獲得普遍應用的經驗？哪些有缺陷？哪些有誤差？

其實在底層，有很多往市場方向走的行動，有很多擴大民主法治的行為。舉個例子。1999年互聯網剛起之時，出現了網絡語音通話。當時主管部門認為民間搞的網絡通信違背了有關通信法規，結果創新者被沒收財產還一度失去自由。福州市中級人民法院審理該案時，認為一審法院的判決于法無據，要求發回重審。這個案件的含義是，凡是法律沒有明確禁止的，可以也應該給創新行為留下空間。

這是一個好案例。這個案例如果能傳遞到上層建筑里去，那么反行政壟斷也好，增強市場競爭也好，按統一游戲規則來分配利益也好，都會得到實質性推動。都說中國優秀法官不多，優秀律師不多，有現代法治觀念的人口數量更不多，但不多歸不多，畢竟還是有的，有時候一個反例就有極大的穿透力，抓住這樣的實例發動全社會討論，會增強改革穿透力。

第四，在關鍵區位形成新體制

現在一般認為我國的產品市場發展得好一點，要素市場發展得弱一點。但是究竟什么才是要素市場？譬如土地市場，并不是每一個村莊都要成為土地交易的場所，因為要素交易及其價格發現，需要在區位上相對集中。新聞里常聽到“全球油價”這個詞，什么是全球油價，那是在全球決定的嗎？不是，其實只是在很小一個區位，即高端石油市場上決定的。要增強中國改革的穿透力，就要抓關鍵區位即高端市場，因為只要新體制在這些區位站得住、運行得起來，原體制就可以被突破，就會產生很大的放射力和輻射力。

上海自貿區擴大到天津和深圳，當然表現了穿透力。不過似乎還不夠有力。為什么上海的金融改革要放到港口倉庫區去？放在陸家嘴輻射力不是更大嗎？后來加了一句，把自貿區政策部分擴大到浦東新區，希望有關金融服務的政策，不僅僅在貿易港口的倉庫區起作用，而要主動擴大到浦東中心城區，并對整個長江流域、南方、全國乃至亞太地區，產生更大的輻射力，這是增強改革穿透力的重要一著。

第五，去掉一些硬障礙

現在強調依法行政，是依現行法律法規行政。但是現行法律法規，有部分內容與十八屆三中全會的改革決定沖突。要往市場經濟方向走，建設法治國家，不能不觸動以往制定的部分法律法規。這里就難免發生摩擦，這是和20世紀80年代早期改革很不一樣的地方。所以，當下的改革要與修法改法并進。最好有一個修法改法的目錄單和時間表，如果現存法律法規完全不改，改革就無法推進。