政府在河流管理中的作用

李文

澳大利亞國立大學公共策略研究所對中國的黃河、美國的科羅拉多河和澳大利亞的墨累-達令河進行研究，分析政府在河流管理中的作用，探討河長制的重要性和必要性。

丹尼·可賴爾是澳大利亞國立大學公共策略研究所的研究人員，他認為，河流管理只有政府才能夠全面做到，其他沒有政府職能的組織或者機構，最多只能承擔河流一個或者幾個方面的責任。當然，并不是說政府管理河流就能夠解決河流的所有問題，但是，與其他組織或者機構相比，政府治理河流具有更多的優勢。比如，政府能夠協調流域內不同地方間的利益關系，執行河流一體化管理。政府在河流治理方面的能力表現有很多，第一，在資金、研究和管理方面，政府能夠在比較大的層面上籌集資金，進行河流治理方面的活動。第二，政府在協調流域上下游利益關系方面起重要作用。第三，政府能夠主導制定法律法規框架，其他的組織、機構或者個人必須遵從。第四，政府治理河流，其他企業、組織或者機構，能夠與政府進行有關河流的長期合作，合作更具有可靠性。以下是他對中國的黃河、美國的科羅拉多河和澳大利亞的墨累-達令河的研究介紹。

中國的黃河

可賴爾的研究指出，黃河單位水體所挾帶的沙量，大于世界其他任何河流，是美國的科羅拉多河的2倍，是密西西比河的3倍。大多數的泥沙來源于中游的黃土高原，為了減少黃土高原的水土流失，中國政府制定了一系列的生態服務計劃和農村發展項目，鼓勵使用農作物、果園和植被將細沙固定在原處，這些措施減少了30%的水土流失。政府主導修建的小浪底水庫，減少了泥沙在下游河道的淤積。黃河還有一個水量減少的問題，20世紀80年代至90年代，黃河經常斷流，1997年斷流226天，黃河的斷流和水量減少，加重了河道的淤積，更不利于洪水的排泄。為控制不利局面，2002年，由國家政府主導，在黃河的上游省份實行了最嚴格的限水措施，安裝了一系列的監控系統，嚴控關鍵節點的引水，黃河自2002年以來，沒有再出現斷流?？少嚑柕难芯糠Q，中國北方的干旱促進了黃河水資源更加高效的利用，得益于政府參與河流管理。

美國的科羅拉多河

美國聯邦政府介入科羅拉多河的治理有許多有趣的地方。故事可以從很多地方開始，但是美國聯邦政府在1922年簽訂的《河流契約》可能是一個轉折點。當時的美國聯邦政府調解人羅伯特·胡佛（Hubert Hoover），將科羅拉多河上下游7個州的負責人召集在一起，促成了7個州在科羅拉多水資源共享方面的一個協定，這就是后來所說的1922年《河流契約》。該契約在隨后的90年中被7個州自覺遵守。美國1922年《河流契約》所帶來的第一個結果，就是1935年由聯邦政府出資建設的胡佛水壩。該水壩提供電能和灌溉用水，自20世紀30年代以來一直支撐著美國西南部的發展。

美國聯邦政府，從更廣泛的意義上說，包括其最高法院等國家機構，隨后通過資助亞利桑那州等戰略項目，塑造地區的發展，通過立法影響國家水管理，例如制定《瀕危物種法案》，調解科羅拉多流域各州之間的糾紛。最近的一些事例表明，政府在應對氣候變化事件方面具有優勢。2007年，美國聯邦政府向科羅拉多河下游4個州施壓，要求他們制定特殊情況的干旱管理計劃，以保護和分享關鍵水資源。這4個州采取行動是為了回應聯邦政府施加的壓力，如果他們在水資源共享方面不能達成協議，聯邦政府就會采取強制措施，實施聯邦制定的水資源共享計劃。雖然2007年水資源共享協議規模相對較小，但確實顯示了聯邦政府對地方水行為的影響力。

澳大利亞的墨累-達令河

2000年以前的澳大利亞的墨累-達令河面臨類似的僵局，河流管理幾乎是各州各自為政，各州之間在水資源共享方面各不相讓，直到澳大利亞聯邦政府通過了《2007年水法》，直接接管了水資源管理職責。此前實施的是一項長達90多年的聯邦協議。所有司法管轄區均平行立法，各州訴求含混不清，澳大利亞聯邦政府的資金用途也不明確，一般是誰的聲音大就給誰，后來，明確了聯邦政府在管理極端干旱和極端氣候事件中的作用。擁有財政資源和流域廣泛管理權的國家政府，能夠對極端干旱和極端氣候事件作出統一反應。澳大利亞政府通過立法來實現這一目標，該立法將整個流域計劃賦予各州，并將水資源管理的實施權委托給各州，政府負責流域管理的監督協調。國家政府對執行不力的州進行問責，相反，各州將能夠指出聯邦政府政策的不合理的地方。根據先前的協議，各州對政策執行負有共同責任，聯邦政府還可以通過其他方式干預各州的水管理。例如，聯邦政府可以利用其財政杠桿來迫使流域各州接受墨累-達令部長理事會的決定。

可賴爾說，最近召開的國際水政策研究會的議題主要有兩個，第一個是聚焦國家政府對大型河流管理的作用，第二個是公開討論這些作用如何實現。從美國和澳大利亞河長制的對比，可以看出，美國的河長制對各州有更多的約束力，而澳大利亞的河長制，則更加注重各州的公共利益，盡管澳大利亞聯邦政府能夠通過財政杠桿，也迫使各州服從聯邦意志，在此過程中，有政府職能的墨累-達令部長級委員會，能夠協調各州間的關系，而并非政府在單獨行動。