精簡之外：人民法院內設機構效能優(yōu)化之路

文/趙文艷

2012年以來，各地法院圍繞著減少管理層級、整合職能交叉業(yè)務相近的內設機構，做了一些有益的探索，形成了很多具有代表性的典型模式，比如廣東佛山中院和深圳福田法院創(chuàng)建了以法官為中心的審判模式，珠海橫琴法院創(chuàng)建了取消審判庭的模式，北京四中院作為國家首個跨行政區(qū)劃法院采用的是平臺管理的模式，成都中院創(chuàng)建了大部制改革的模式。從實踐觀察來看，一些法院審判庭在改革過程中其實是被合并或者被取消，取而代之的是由院領導直接帶領審判團隊，兼任審判庭庭長或者部長。問題在于對于一些人員規(guī)模較大的法院，采用這種模式便出現(xiàn)了本來就承擔大量的審判監(jiān)督管理與行政、黨建等事務性工作的院領導，難免會精力不足，久而久之，就會通過各種方式變相地把部分監(jiān)督管理職責分配給審判團隊的負責人，如此，團隊負責人又變相地取代了原來庭長、副庭長的職責。那么精簡內設機構，有的機構就變相地增加了，隨之帶來的是原有要解決的溝通協(xié)調成本高、效能低下的問題仍然存在。

2017年，中央政法委出臺了《關于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設的意見》，明確提出了基層法院不同的編制數應該有最大的內設機構數目，天津法院在去年9月份完成了內設機構改革，全市內設機構減少了35．2%。機構精簡很容易，最高人民法院在改革規(guī)劃綱要中提出的機構改革的一個原則是精簡效能，精簡是最容易做的，一紙行政公文下來，機構減掉就可以了，但是如何實現(xiàn)科學和效能，如何讓改革之后的內設機構能夠有效運行，這是應該著重研究的問題。我們借鑒了管理學的基礎理論，對管理幅度這個問題進行了分析，在一個管理機構中，管理人員能夠直接管理和控制部署的數目是有限的，超過這個限度的數額，管理效率就會下降，這是最基礎的管理學理論。管理層次和管理幅度是成反比的，因為管理幅度有限，所以在一些情況下必然要增加管理層次。

現(xiàn)在需要考量的是在進行新的內設機構改革中進行扁平化管理，這種管理模式和已有的管理學的傳統(tǒng)管理幅度理論之間的關系如何？扁平化管理其實也是管理學的一個基礎理論，是解決層次結構的組織形式在現(xiàn)代環(huán)境中面臨難題，它的突出特點在于借助信息和網絡技術，能夠削減中間管理層，削減管理層次和增大管理幅度。但是，我們認為扁平化的管理模式也不是一個360度無瑕疵的全優(yōu)品，它有配套要求，也有不可忽視的缺陷。從目前實踐中內設機構改革后管理幅度大幅增加的情況來看，有的綜合部門、審判部門有十幾個人，有的甚至有五六十人，有的七八十人，首先管理方式相對更簡單，忽視了專業(yè)化審判，扁平化管理與全隨機分案相配合，全隨機分案與全能型法官的培養(yǎng)方式匹配，但是全能型法官的培養(yǎng)方式與專業(yè)細化的趨勢背道而馳。其次管理質量不高，一類案件分配到四五十個不同法官手里，庭長說要開一個專業(yè)法官會議，至少在本院范圍內，對當事人的統(tǒng)一尺度。法官以為，員額制，我們法官自己負責，我就不管這些，因為也不用審批案件了，直接判決結案就造成實踐中一些司法尺度不統(tǒng)一的問題。

天津高級人民法院研究室主任趙文艷

如何合理確定內設機構的最佳幅度，按照中央政法委的文件，確定的內設機構數量和它的編制數，能夠算出一個平均值，管理幅度是傳統(tǒng)管理學中管理幅度的2-5倍，我們不可能絕對簡單化地去平均，就要考慮哪些因素能夠影響到我們去配備每一個不同的內設機構應該有的人員數量。我們綜合了最佳管理幅度的各項學說，提出了幾個關鍵性影響因素，一是管理者的經驗和水平。業(yè)務能力強、綜合表達能力強、推進落實能力強三者兼具的人可以擔任管理者，可以相應擴大他的管理幅度。我們招聘了很多通過司考的應屆畢業(yè)生，他們成為管理者主要是因為是審判業(yè)務精英，在內行管理內行方面，他們有優(yōu)勢，但是在管理本身，我們缺乏培訓，往往是依靠經驗的總結，這就對法院的高層管理者在識人用人方面，特別是確定改革后內設機構負責人的人選上提出了很高的要求。二是工作任務的復雜程度。案件越復雜，需要協(xié)調的內容就越多，管理幅度也就越小，這就意味著專業(yè)化審判的程度越高，實際上管理者的工作性質越容易規(guī)范，管理幅度可以大一些，綜合部門的管理幅度就要小一些。三是被管理對象的能力。如果被管理對象能力比較高，就能節(jié)省一些管理者的時間，管理幅度就大一些。內設機構人員的設置不應該因為它是綜合部門還是審判部門就用一刀切的標準。四是信息化手段運用情況。人民法院的信息化應用水平越高，綜合辦案的平臺功能就越完善，信息捕捉越及時順暢，就可以擴大管理幅度。辦案以外我們還有很多其他的工作量，管理環(huán)境的穩(wěn)定性、副職配備情況等，除上述關鍵性因素外，通過運用管理幅度的變量測定法，我們以區(qū)法院為樣本，對審判部門和綜合部門加以區(qū)分，在人員素質等考量因素的評估上，進行了權重測算測試，結果顯示多數部門與參考的管理幅度是一致的，在管理幅度內能夠實現(xiàn)部門的管理效率與職能的平衡，但是也有偏差比較大的情況，這就影響了內設機構改革的效果，包括案件最終審判的質量和效率。

追求管理學的規(guī)律是真正實現(xiàn)內設機構改革目標的前提和基礎，也是實現(xiàn)防止改革走回頭路的關鍵節(jié)點問題。運用好管理幅度的權重測算是機構精簡之后實現(xiàn)效能優(yōu)化的重要方法和參考尺度，但是我們認為有必要像尊重審判規(guī)律一樣，尊重管理規(guī)律，才能從真正意義上保障公正司法。