完善財政支出績效評估“第三方”運行機制的思考

伍 夢

（華南理工大學公共管理學院，廣州 510641）

財政支出績效第三方評估是借助獨立于政府財政機關的社會機構對財政支出運行效果進行的評價和檢驗，主要包括預算安排的前期評價、執行過程的事中監督及運行結果的事后評價。較之財政部門的內部評估，第三方評估具有獨立性和權威性，可以保證評估結果的客觀公正。因此，第三方評估是對財政部門內部評估的有益補充，是公眾監督財政的有效載體。

引入政府財政支出績效第三方評價，可以實現政府、社會和公民之間的平等互動，真正做到讓財政運行處在“陽光之下”，把政府財政收支決策權有效地關進“籠子”。

目前，我國財政支出績效“第三方”評估形式主要有專家學者、專業公司、社會代表、普通民眾等四種。其中，專業公司形勢發展最為迅猛，其專業的商業運作模式更能發揮第三方獨立、客觀、公正的作用。基于此，本文以廣州恒效公共關系咨詢有限公司為例，分析了第三方評估的現實效果及運行困境，進而對其未來發展提出建議。

一、第三方評估案例和成效

目前，“廣州模式”是我國地方政府財政支出績效評估實踐的創新，它以公眾滿意為導向，以第三方評估為主要形式，已取得良好的經濟和社會效益，這其中的佛山“南海經驗”更值得關注。

從2004年開始，廣東佛山市南海區財政局在全國率先探索實踐財政支出項目績效預算，項目績效預算工作已逐步走向科學化、常規化、制度化。全國政協常委、經濟委員會主任、原財政部部長劉仲藜在研討會上評價，南海的做法是個“偉大的實踐”，為解決一直困擾各級政府的財政支出問題提供了很好的經驗。

南海區財政績效預算主要經驗是引入專家評價的第三方評估機制，提高績效預算準確性。邀請省有關部門和高校的專家學者，對相關項目進行績效預算評價，評價結果作為預算安排的重要依據之一，對評價后同意立項的項目，財政部門在編制預算時根據支配財力和評價結果的優先次序安排資金；對不同意立項的項目，預算不予安排。與傳統制度相比，南海區財政資金分配流程增加了專家評審、財政資金使用（即事中評價）、項目績效評價、結果反饋并成為下年度預算分配依據等環節，使財政資金分配依據從虛化的人為主觀臆斷落實到“績效”這個實點，實現了由“人為分錢到“制度分錢”的本質性轉變。

為了保證第三方財政支出績效評價工作的質量，南海財政局對第三方機構及專家的甄別與遴選逐步探索了諸多措施。比如，其出臺了《南海區財政局績效評價專家管理暫行辦法》，制定了評價專家資格管理條款、評價專家的權利義務等。并基于此，制定了評價專家的選用程序及原則。比如第五章第21條就明文規定，專家以權謀私，違反職業道德，在評價中降低標準，弄虛作假，與有關人員勾結串通，向有關部門提供虛假結論的，由區財政局將情況通報其原工作單位；情節嚴重，構成犯罪的，依法移送司法機關追究其刑事責任。

為此，本文調查了6家從事財政支出績效評估的第三方公司，發現其專業化程度很高，而且財政支出第三方績效評估業務已經朝著縱深發展。比如，廣州勤天評估技術服務有限責任公司在“廣州模式”框架下為客戶提供財政績效評估、社會科學研究、公共管理咨詢、策劃和培訓等第三方業務。目前，該公司業務范圍涵蓋了政務各領域各業務，包括財政業務咨詢、課題研究、預算評審、支出后評價、過程跟蹤、重點評價。積累了較豐富的行業咨詢和服務經驗。

以2017年為例，該公司作為第三方參與財政支出績效評估總金額2億多元，主要涉及公共事務、商業服務、資源勘探、農林水務、城鄉社區事務、醫療衛生、文化體育、教育、金融監督、社會保障和就業、信息化、設備采購等領域。一年來，該公司在預算申報環節，發現問題86起，否決項目8項，建議調減申報金額0.2億元。在中期檢查和績效跟蹤管理環節，發現問題12起，否決項目5項。

二、當前第三方評估存在的問題

新一屆中央政府高度重視第三方評估在財政支出績效評估中的獨到作用。2014年6月，國務院發出《關于對穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況開展全面督查的通知》，要求引入“第三方評估”對出臺政策措施落實情況開展一次全面督查，這是首次在國務院督查工作中引入“第三方評估”。2014年8月，李克強總理主持召開國務院常務會議，要求用第三方評估促進政府管理方式改革創新。

黨的十九大對加快建立現代財政制度做出重要部署，明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。落實這一要求，必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執行和監督全過程，不僅要實現財政運行可持續，不斷提升公共服務質量和水平，而且要確保全體人民在共建共享發展中的獲得感穩定可持續，提高人民滿意度。

近幾年來，財政部門在預算績效管理方面積極探索，初步構建了預算績效管理體系基本框架。有針對性地選取評估對象，采取重點抽評與第三方評估相結合的方式開展績效評價，推動提升中央財政支出績效。通過高校、科研機構、第三方評估機構以及民眾參與，為預算績效管理提供了強大的智力支持，推動政府決策更加科學民主透明。

但不容樂觀的是，在具體實踐中，第三方評估發展仍存在發展不足、空間擠壓、運行不暢等問題，具體表現為以下方面的困惑和瓶頸。

1.是利器還是花瓶。目前沒有專門政府支出績效評估法案，更沒有法律條文硬性規定必須接受第三方評估。第三方評估機構的地位、職責權限無從談起，即便開展了一些第三方財政支出績效評估活動也是流于形式，甚至是應景式的擺設。這使得第三方評估只是政府顯擺成績的附屬品，難以真正發揮第三方評估的預警和威懾作用。

2.是獨立還是附屬。目前，很多財政支出績效評估活動是政府財政部門發起并委托第三方進行評價，具有明顯的“客戶需求”導向，獨立性難以保證。同時，更為嚴重的是由于第三方組織在資金來源上還得依靠政府財政部門，這使得第三方評估從內容到程序都不得不受制于“評估費”的“擺布”。背負政府意志的第三方評估，與電視劇中的圍觀群眾“路人甲”無異。

3.是自律還是他律。目前財政支出績效評估實踐中，由于缺乏第三方評估機構的遴選機制，加之各中介組織、行業機構為了取得評估任務，實現評估經費最大化，經常惡性競爭、無序競爭。那些專業能力強、社會認可度高、評估成本低的第三方機構，很難在競爭政策評估項目中獲勝。

4.是公開還是封閉。在第三方參與財政支出績效評估實踐中，財政部門與第三方之間存在著明顯的信息不對稱現象。一些看似簡單的數據信息財政部門仍遮遮掩掩，甚至以國家機密來搪塞。使第三方在信息掌握得不完整和不客觀的情況下展開工作，其結果的客觀性很難保證。

5.是權威還是權宜。目前財政支出績效評估剛剛起步，第三方評估機構缺乏一支穩定、專業化的隊伍。在實際工作中，經常遭遇高素質財政專業、會計專業、統計專業專家不足的尷尬局面，甚至市場營銷專業的也臨時上陣。評估方法五花八門，得出的結論差之千里，難以保證其權威性。

三、完善財政支出績效第三方評估的建議

總體上看，目前第三方財政支出績效評估運行機制還不夠規范，一個重要因素就是制度缺失。作為一個新生力量，政府要為第三方評估順利開展提供切實的政策保障和財力支持，具體包括以下措施。

1.運行法制化。必須對財政支出績效評估進行立法，明確第三方評估的主體地位，要明確第三方評估參與財政支出績效評估的形式和程序，尤其是明確第三方評估機構享有調查、取證的權力，使其成為財政決策過程的法定環節。

2.信息公開化。這包括兩個層面的信息公開：第一個層面的信息公開就是財政部門應建設高效的信息統計平臺，以保證第三方機構能夠獲得真實、詳盡的信息，從而做出更加客觀、科學的評估。第二個層面的信息公開就是第三方評估結果面向社會公開，并與問責機制、干部考核等連為一體，與人大、審計等信息終端合并。

3.資金公益化。只有給予第三方評估組織穩定的獨立資金，才可能使其避免由政府部門“潛在的利益相關者”轉變為“依賴性利益相關者”。必須通過制度化的形式建立財政支出第三方評估基金，可以按照地方政府預算支出一定比例提取，置于財政監督局或者人大財經委專戶管理。

4.行業自律化。即建立第三方評估的獨立運行機制，為保證第三方評估能自律有序，可以通過以下渠道加以保障。第一，在適度競爭基礎上有序競爭。參照實績等級和歷史信譽狀況，通過公開的競爭機制，利用有序的市場競爭培育優秀的評估機構。第二，引入“第四方”。即讓群眾參與到第三方評估過程中，監督其必須以群眾利益為出發點，實現財政支出績效評估的公共性、公益性、民主性導向。

5.人才專業化。鑒于財政績效評估的長期化和常態化，必須加快財政支出績效評估專業隊伍建設和專門人才培養。從現實來看，途徑有三：第一，鼓勵高等院校尤其是高職院校開設財政績效評估專業，該專業以財政學、投資學、會計學、工程造價、經濟法學等知識為主體。第二，通過省社科規劃課題或者省科技廳軟科學基金項目，引導各級科研院所加強財政支出績效評估方法的研究和創新。第三，借助勞動人力資源體系設置相應的職業和職稱體系，引導更多的專 業人才為財政支出績效評估工作做出貢獻。