房地產業對地方財政收入的影響度分析
——基于江蘇省樣本統計數據

尹 旭，朱 彬

（1.中國人民銀行南京分行，南京210004；2.南通大學地理科學學院，江蘇 南通226000）

安體富、竇欣認為，土地有償出讓制度適應了城市發展要求，有效提高了城市土地利用效率。孔志峰、高小萍對我國房地產開發中地方政府的動機、收益及風險進行了具體分析。王舉等人認為分稅制改革后，地方財政收入的增收均與房地產業密切相關。朱麗娜、石曉平認為，房地產開發的快速增長使地方政府產生了較大的依賴性。但多數學者并未具體闡述地方政府從哪些方面獲益，僅僅對地方政府的房地產收益方面進行了理論探討，未對地方政府依賴房地產業的后果進行分析。基于此，本文以省域為單元，實證考察了2008—2015年江蘇省土地出讓收入、房地產相關收入情況及其在地方財政收入①地方財政收入是公共預算收入與基金預算收入之和（中國人民銀行）；財政支出公共預算支出與基金預算支出之和。中的比重等具體情況，以期量化分析房地產業對地方政府財政收入的影響，破解地方政府高度依賴房地產業的困境。

一、房地產業成為地方財政支撐的時代背景

1994年分稅制改革后，財力上收效應顯著，地方政府財力銳減，但事權卻繼續擴大，不僅承擔了許多本由上級政府承擔的職能，還承擔了部分本應由市場承擔的準公共服務支出職能，地方財政支出總量不斷攀升。分稅制改革前的1993年，我國地方財政收入占全國財政收入的比重為78%，而財政支出則達到了76.9%，財政收支基本平衡；2005—2009年，我國地方財政收入占全國財政收入的比重均維持在50%左右，而財政支出則由2005年的74.8%升至2009年的81.4%。2010—2015年，地方財政收入占全國財政收入的比重有所提高，2015年為63.2%，而財政支出則由2010年的81.4%升至2015年的87.8%。財權和事權的增長不匹配性程度高，體制矛盾逐步集中于地方政府。由于房地產稅收的相對穩定性、土地收入的高收益性，房地產業逐漸成為地方政府熱衷的增收來源。

二、房地產收入重要性日益凸顯，但近二年收入增速明顯下降

目前，土地財政收入仍主要由租、稅兩部分組成。“租”，即指土地出讓收入，是指市縣人民政府依法出讓國有土地使用權取得的全部收入，包括招拍掛和協議出讓土地收入、劃撥土地收入、土地年租金等。“稅”，則指與土地和房地產業相關的直接、間接稅收，包含土地增值稅、契稅等多個稅種。

2008—2011年，江蘇省經濟快速發展、城市化進程加快，房地產業收入為江蘇省地方財政收入的重要來源，地方財政收入與房地產收入走勢高度契合。受土地收入驟降影響，2012年地方財政收入同比僅增2.8%，但房地產相關收入在地方財政收入中比重仍高達57%；2015年，土地出讓收入再次大幅下跌，受此影響，地方財政收入同比僅增6.02%，較2009年回落17.7個百分點。2014—2015年，房地產相關收入在地方財政收入中比重連續下降，2015年占比僅為53.5%，較近八年峰值回落9.3個百分點。

1.地租性收入。具有包含國有土地收益基金、農業土地開發資金、國有土地出讓金和新增建設用地償使用費4個部分，已全部納入基金預算管理。2008年，江蘇省土地出讓收入僅1 077.64億元，而2015年高達4 218.16億元，為2008年的3.9倍。其中，國有土地收益基金、出讓金收入分別為2008年的3.61倍、3.98倍。但近兩年，土地出讓收入增速回落，2015年土地出讓收入同比下降14.4%，較2013年回落56.5個百分點。

2.土地稅收收入。主要分為兩類：一類針對土地而設置的稅種，如城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。2015年，江蘇省城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅分別為180.06億元、31.76億元、437.01億元，較2008年相比分別增長103.9%、22.5%、588.6%。其中，耕地占用稅、土地增值稅同比下降8.6%、1.8%；城鎮土地使用稅同比僅增2.3%。另一類針對房產而設計的稅種，如房地產業與建筑業的營業稅及企業所得稅、房產稅、契稅等。由于房地產業規模巨大，稅基可觀，是地方財政收入的重要財源。但近年來，受庫存高企、投資下滑、房價下跌等多重影響，2015年江蘇省房產稅同比增長8.4%，增速連續四年回落；契稅同比下降7.9%。

3.房地產收費。房地產的發展，需要政府提供大量配套設施，如交通、自來水等方面的公共設施。房地產商需要承擔一部分用于地方公共設施的費用，它也是地方政府進行城市建設的重要收入來源。基于數據獲取考慮，本文暫不做分析。

三、地方政府過度依賴房地產業的后果

1.中央、地方政府調控目標不同，抵消了部分調控效應。中央政府從經濟健康運行角度來考慮房地產業的發展，其行為目標主要包括經濟、社會兩方面：一是為保證房地產市場健康、平穩有序發展；二是滿足國民日益增長的居住需求。而地方政府對房地產發展寄予厚望，房地產與20多個產業直接相關，涉及上下游50多個行業。因此，每當政策出臺，各地觀望態度居多，主要擔心政策對本地房產市場沖擊太大。近兩年，國內宏觀經濟持續下行，地方經濟主要依靠投資拉動，尤其是房地產投資，但中央調控對住房需求“堵有余，疏不足”，兩相作用，江蘇省房地產面臨去庫存壓力，房地產投資隨之下降，對財政收入的拉動效應削弱。截至2015年11月末，全省商品房存銷比高達22.5個月，處于供給“過松”區間；部分三四線城市庫存壓力較大，宿遷市、連云港市存銷比超30個月。2015年，江蘇省房地產開發投資同比下降1.1%，為2008年以來首次負增長；房地產業稅收同比增長6.5%，較2012年同期回落12.9個百分點。

2.過度依賴土地財政，收入結構失衡，不利于發展方式轉變。隨著財政支出逐年增加，地方政府財政收支倒掛，財政自給率逐年降低，是地方政府對土地財政的依賴度越來越高的主要原因。據統計，2013年江蘇省土地出讓總價款5 824.16億元，同比增長49.1%，土地出讓收入在地方政府可支配財力中占據重要地位。2015年，江蘇國庫收到的土地出讓收入4 218.16億元，是2006年的21.4倍。這不僅可以增加地方財政收入，還能帶來土地直接稅收、間接稅收，約占地方公共預算收入的36.9%。這種對土地資源、收入的依賴使地方政府具有強烈賣地沖動，不利于土地資源的節約集約利用，也阻滯了經濟結構調整、發展方式的轉變進程。

3.房地產投資依賴信貸資金，銀行貸款增速持續下滑，或帶來資金風險。房地產業融資渠道單一，主要靠銀行貸款，對銀行依賴程度過大。據統計，房地產開發資金約80%直接或間接地來自于銀行信貸，銀行需面對開發商、建筑商與個人消費者三重信貸風險，任何違約或三者之間的交叉違約都會產生還貸風險。當前，房地產開發企業融資單一，房地產與金融企業間有較強關聯性，一旦房市劇烈波動，甚至會引發金融風險、財政危機。2014年下半年以來，江蘇省銀行業金融機構對房地產業的信貸投入力度加大，于2014年2月達到近年峰值，同比增長53.2%；2015年，省內房地產庫存高企、交易疲弱，增速沖高回落，連續13個負增長，12月末房地產業貸款余額同比下降16.5%，多個房地產企業現資金回籠難，或導致風險向金融系統蔓延。

四、政策建議

1.提高中央、地方財權與事權匹配性，明確規定中央與地方政府在房地產市場調控中的職責、權利、義務，鼓勵地方政府劃清政府與市場界限、明晰責任，減少不必要支出。

2.加快產業結構調整，降低地方政府對房地產業的依賴度，培植房地產業以外經濟增長點，挖掘房地產業以外更多的新財源。

3.轉變政府職能，建立適應政府職能轉變的業績考核機制，改變政府部門的業績考核指標唯GDP的法則，轉變地方政府賣地沖動和意圖。

[1]孔志峰，高小萍.房地產開發中地方政府的動機、收益與風險[J].地方財政研究，2007，(9).

[2]王舉，呂春梅，戴雙興.土地財政與房地產發展[J].地方財政研究，2008，(10).

[3]李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政增長之謎——分稅制改革、土地財政增長的策略性[J].經濟學，2013，(4).

[4]薛翠翠，馮廣京，張冰松.城鎮化建設資金規模及土地財政改革——新型城鎮化背景下土地財政代償機制研究評述[J].中國土地科學，2013，(11).

[5]吳冠岑，牛星，田偉利.我國土地財政規模與區域特性分析[J].經濟地理，2013，(7).