美國積極老齡化政策和實(shí)踐及其對(duì)我國的啟示

凌 莉

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201600）

所謂積極老齡化，其基本含義是指為了提高老年人的生活質(zhì)量，創(chuàng)造健康、參與和保障（安全）的最佳機(jī)遇。其中，“積極”一詞不僅是指老年人身體的活動(dòng)能力或參與體力勞動(dòng)的能力，還包含老年人不斷參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)的能力，同時(shí)，參與、健康和保障是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的三大支柱。作為率先進(jìn)入老齡社會(huì)的美國，其在促進(jìn)積極老齡化的措施方面有很多值得我國借鑒的地方。因此，本文通過研究美國在積極老齡化在“健康”“參與”“保障”三方面的實(shí)踐，以期對(duì)我國推行積極老齡化提供有益借鑒。

一、美國推進(jìn)積極老齡化的實(shí)踐

第一，“健康”是積極老齡化的基礎(chǔ)。健康是從事其他一切活動(dòng)的基礎(chǔ)。美國針對(duì)日漸擴(kuò)大的老齡群體，在保障老年人健康方面構(gòu)建了多層次、多類型的老年健康保障體系。美國的健康保險(xiǎn)由政府和私人部門提供。由政府提供的醫(yī)療保險(xiǎn)主要為醫(yī)療照顧計(jì)劃（Medicare）和醫(yī)療救助計(jì)劃（Medicaid）。這兩項(xiàng)醫(yī)療計(jì)劃為美國老人和殘疾人基本的生活提供了保障，為他們能夠有所作為提供了健康保障[1]。隨著美國公民對(duì)健康保險(xiǎn)的需求也越來越大，單靠政府的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公民需求。因此，在美國，私人健康保險(xiǎn)成為其主要的健康保險(xiǎn)形式，到2016年已經(jīng)覆蓋了將近17.3億名雇員。美國私人健保中不僅僅補(bǔ)充了政府部門提供的健保的不足和提高了醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，而且也大大提高了醫(yī)療資源利用效率，節(jié)約了成本。

美國是較早發(fā)展長期護(hù)理保險(xiǎn)的國家。除了美國的社會(huì)保險(xiǎn)中的醫(yī)療照顧計(jì)劃能夠提供給老年人基本的護(hù)理服務(wù)外，20世紀(jì)70年代美國的商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)逐漸發(fā)展起來[2]。為規(guī)范商業(yè)長期護(hù)理保險(xiǎn)，美國制定了《長期護(hù)理保險(xiǎn)示范法規(guī)》，規(guī)定了保險(xiǎn)公司在制定長期護(hù)理保險(xiǎn)條款時(shí)所要遵守的最低標(biāo)準(zhǔn)和投保方應(yīng)享有的權(quán)利，促進(jìn)了長期護(hù)理保險(xiǎn)逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。

第二，“參與”是核心。美國對(duì)于退休年齡的調(diào)整措施最早是在1978年，美國總統(tǒng)卡特簽署了一項(xiàng)法律規(guī)定，禁止對(duì)私營企業(yè)部門70歲以下的職工實(shí)施強(qiáng)制性退休。1983年美國對(duì)《社會(huì)保障法案》重新進(jìn)行了修訂，提出要實(shí)行彈性退休制度。目前美國的退休制度規(guī)定為：退休年齡一般集中在62～70歲，62歲為領(lǐng)取退休金的最早年齡，但是只能領(lǐng)取70%～75%的公共養(yǎng)老金，越推遲退休領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多[3]。這樣一來，就能起到鼓勵(lì)晚退休的作用。

與此同時(shí)，美國還通過退休返聘政策來吸引退休老人繼續(xù)工作，老人可以回到原崗位，也可以重新選擇新行業(yè)。達(dá)到退休年齡又接受返聘的老人不僅可以獲得正常的養(yǎng)老金收入，還能獲得相應(yīng)的工資收入。

考慮到老年人再就業(yè)技能的需要，美國政府有針對(duì)性地實(shí)施了技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，以幫助其提高再就業(yè)技能。早在20世紀(jì)60年代，美國勞工部就制定實(shí)施了一項(xiàng)老年群體就業(yè)服務(wù)規(guī)劃（SCSEP），該規(guī)劃主要是給年齡在55歲以上的退休人員提供免費(fèi)的多方位就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)[4]。除了對(duì)公民進(jìn)行技能培訓(xùn)，教育培訓(xùn)在美國也頗受重視。伴隨著人口老齡化發(fā)展以及對(duì)終身學(xué)習(xí)理念的廣泛接受，美國早在20世紀(jì)50年代就開始在社區(qū)開展包括老年人教育在內(nèi)的成人教育活動(dòng)了，60年代以老年人為對(duì)象的教育項(xiàng)目迅速發(fā)展，學(xué)習(xí)和教育逐漸成為美國提升老年人能力的重要途徑。

第三，“保障”是根本保證。美國自1935年開始建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度，社會(huì)保障制度建立時(shí)間早，經(jīng)過近八十年的發(fā)展，社保體系逐漸發(fā)展完善。同時(shí)，雇員退休后除了社會(huì)保障提供公共養(yǎng)老金之外，美國的私人養(yǎng)老金和個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶都為老年人老年生活提供了保障。因此，其退休制度又被稱為“三條腿的凳子”。

美國在法律制度上也不斷修訂完善，加強(qiáng)對(duì)美國老年人參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方面的安全和保障。美國政府每十年召開一次白宮老齡會(huì)議，探討老齡問題，制定相應(yīng)法律。1965年美國制定《美國老年人法》，在這一法律基礎(chǔ)上，美國隨后相繼在1990年出臺(tái)了《反老年人就業(yè)歧視法》、1974年《職工退休所得保障法》、2010年《老年人公平法案》等。

二、美國積極老齡化政策實(shí)踐對(duì)我國的啟示

人口老齡化不是個(gè)別國家的問題，隨著經(jīng)濟(jì)和全球化的發(fā)展，它已成為全球性的問題，如果仍只將老人看作是需要照顧和幫扶的對(duì)象，將會(huì)制約一個(gè)國家勞動(dòng)力資源的提供，不僅降低了社會(huì)生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，而且也不利于老人健康老齡化的實(shí)現(xiàn)。鑒于中美兩國在國情方面的差異，在學(xué)習(xí)借鑒美國積極老齡化的同時(shí)，我國要結(jié)合實(shí)際狀況做出調(diào)整。

第一，建立系統(tǒng)的健康保險(xiǎn)。健康老齡化是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的基礎(chǔ)，積極老齡化反過來又會(huì)促進(jìn)健康老齡化的實(shí)現(xiàn)。美國在開發(fā)老年資源時(shí)十分注重老年人的健康問題，增加了老年人的就業(yè)機(jī)會(huì)。在我國，健康保險(xiǎn)是由社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)提供，但主要還是由社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)提供，商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展速度緩慢，系統(tǒng)的多層次健康保險(xiǎn)體系并未形成。因此，為了更好地促進(jìn)積極老齡化的實(shí)現(xiàn)，保障老年人的健康，我國可以通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人參加商業(yè)健康保險(xiǎn)及多種形式的補(bǔ)充保險(xiǎn)。另外，必須認(rèn)識(shí)到，積極老齡化中的“健康”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全生命過程的概念[5]，因此我國要做好全生命周期養(yǎng)老準(zhǔn)備，關(guān)口前移，從預(yù)防做起。

第二，改變觀念，鼓勵(lì)老有所為。隨著人均壽命的延長，延遲退休年齡在發(fā)達(dá)國家興起，美國通過實(shí)施彈性退休制度和退休返聘政策來鼓勵(lì)老年人繼續(xù)參與社會(huì)工作，促進(jìn)老年人力資源的開發(fā)，不僅為美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了生產(chǎn)力，也帶動(dòng)了國內(nèi)的消費(fèi)。盡管全球的人均壽命在延長，但在我國退休年齡沒有變化，仍比發(fā)達(dá)國家要早。鑒于我國國情和老人自身身體健康狀況的不同，延遲退休制度在我國短期內(nèi)不易強(qiáng)制推行[6]。但是在觀念上，我國應(yīng)該改變將老年人還認(rèn)為是需要照顧的弱勢角色的刻板印象。退休老年人是一筆巨大的老年人力資源，對(duì)于退休后仍想就業(yè)的老年人，可以通過退休返聘政策鼓勵(lì)老年人回到原崗位或者其他適合他們身體狀況又能夠發(fā)揮自身資源的崗位上。

第三，立法先行，為實(shí)施積極老齡化政策提供法律保障。為了保障老年人的利益，解決老年人再就業(yè)的后顧之憂，美國頒布了一系列的法律法規(guī)并進(jìn)行修訂和完善。我國目前尚缺乏專門地針對(duì)老年人再就業(yè)的政策，僅在幾部法律法規(guī)中提到保障老年人的利益，但是并沒有專門一章針對(duì)老年人再就業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，如在近兩年的“十三五”規(guī)劃中，要求用人單位與受聘老年人依法簽訂書面協(xié)議，依法保障老年人在生產(chǎn)勞動(dòng)過程中的合法收入、安全和健康權(quán)宜。在這些法律法規(guī)中，對(duì)老年人的權(quán)利僅較為粗略地帶過，有關(guān)老年人具體利益問題并未涉及。因此，我國需要在《勞動(dòng)法》或者相關(guān)行政立法中，建立專章或?qū)９?jié)規(guī)定老年人就業(yè)以及其他有關(guān)老年人的各種保障問題。