全面推進天津預算績效管理改革初探

◎文/師繼軍 董 民 羅旭東

績效預算管理是企業全面預算管理的重要組成部分，企業績效預算是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。績效管理的目的就是要實現成果和效率，在績效預算管理中，企業作為整個社會經濟運行體系中的一員，不僅要實現經濟利益，而且要實現社會效益，以完成其社會使命。

績效預算必須以企業戰略為出發點，為戰略實現提供服務。因此績效預算必須考慮企業的生命周期，在關注企業短期經營活動的同時，重視企業長期目標，使短期的預算指標及長期的企業發展戰略相適應，增強各期績效預算編制的銜接性，使績效預算管理成為企業長期發展目標的實現推進器。績效預算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績效預算網絡下，企業全部資源都要納入預算管理的監控中，有限的資源被重新組合分配，企業內部職能的界限已經在逐漸削弱，通過績效預算使之能相互融合在一起，以便于更好地進行綜合協調，減少資源閑置現象。績效預算管理本身是一個機制化的系統控制過程，具有鮮明的程序性，使用納入績效預算管理的資源需要立項、編制、審批、執行、監督、差異分析和考評等，績效預算管理系統設立的目的是為了降低預算風險，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統。績效預算管理為企業日常經營業務、財務收支活動提供控制尺度和衡量標準，同時企業將績效預算作為一根 “標桿”，使所有預算執行主體都知道自己的行動目標和努力所能達到的結果。

一、天津預算績效管理改革總體情況

2007年，天津印發《天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法（試行）》，以此為起點，逐步探索開展項目支出績效評價工作。2011年，市政府轉發市財政局《關于推進天津市預算績效管理的指導意見》，天津預算績效管理實現由單一事后績效評價向覆蓋預算編制、執行、監管全過程發展階段。2015年以來，市財政局進一步加大改革力度，推動各項預算績效管理制度和改革措施扎實落地，取得了一系列突破性進展，初步形成了“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

（一）績效目標管理逐步優化

編制績效目標是全過程預算績效管理的起點。自2012年起，市財政要求市級預算部門報送重點項目支出績效目標，績效目標編制數量和質量逐年提升。2017年，在部門預算管理系統中嵌入績效目標管理模塊，市級共計928個重點項目績效目標全部編制了細化到具體的定量指標和定性指標的績效目標，并實現與部門預算同步編制、同步審核、同步批復，覆蓋財政資金從2012年的143億元擴大到583億元，占部門預算項目支出總額的96%，基本實現全覆蓋。并且首次將市衛計委、市農委等10個部門的10個重點項目績效目標提交市人大常委會審議，主動接受人大代表監督。

（二）績效管理模式不斷拓展

2016年起，市財政逐步將績效管理范圍由項目支出績效拓展到整體支出績效，選取35家試點部門、試編部門整體支出績效目標，填補了天津在整體支出績效管理領域的空白。2017年，繼續擴大試點范圍，在上年基礎上，將市發改委、市科委等重點部門納入編制范圍，試點部門達到50家，覆蓋天津75%的政府機構，資金規模擴大到684億元，占市級預算單位整體支出75%。開展部門整體支出績效自評，研究制定部門整體支出績效自評指標體系，并組織市級部門對照編制的整體支出績效目標進行“對表考核”，確保績效管理發揮實效。《中國財經報》和《天津日報》分別在頭版報道了天津部門整體支出績效管理工作情況，并得到財政部預算績效管理部門的肯定。

（三）績效評價質量不斷提高

績效評價指標體系是提升績效評價質量的關鍵要素，對此集中精力研究制定財政項目支出績效評價共性和個性指標。完善共性評價指標，制發《天津市財政項目支出績效評價共性指標體系》，統一評價標準，提高評價客觀性。規范績效目標框架，制作《通用項目支出績效目標模板》，囊括18類通用項目績效目標模板，提供績效目標編制參考范式。擴充個性指標，形成涵蓋16個行業領域、1251項績效指標的個性指標庫。市級62個部門運用上述指標體系對372個項目開展了績效自評，涉及財政資金447億元，占部門項目預算總額的86%。繼續推進財政重點績效評價，逐年擴大評價范圍和資金規模，涵蓋“三農”、教育、醫療、社保等多個重點民生領域，近三年重點評價資金規模大幅增加，年均增長36.3%，2017年達到200多億元。在2017年預算草案初審會上，報送了4個重點項目績效評價報告，得到與會代表和專家的一致認可。

（四）全市總體水平明顯提升

預算績效管理工作一直是區級財政管理的薄弱環節，通過組織召開工作座談會和業務培訓會，加強對區級財政績效管理工作的指導。研究制定區級財政預算績效管理工作考核辦法，明確年度工作目標任務，建立考核機制。2016年，全市16個區全部實行預算績效管理考核，覆蓋區級財政資金370億元，對考核名次靠前的區財政局通報表彰，對考核后3名的區財政局要求報送說明材料和改進措施，推進天津績效管理工作整體水平。

二、改革進程中存在的主要問題

（一）尚未形成推進改革“合力機制”

1.預算部門思想認識仍有待提高

近年來，天津一直大力推進預算績效管理工作，經過不斷努力，各部門初步樹立起績效理念，推進改革的意識有所提高。但仍存在單位主要負責人績效管理意識不強，對績效管理工作不夠重視，認為績效管理是財政部門的工作范疇，主動工作的積極性不強。具體工作人員對績效內涵理解不夠，簡單敷衍績效工作。相關工作人員對預算績效管理工作的內容、程序、方式和方法還沒能全面掌握，對全過程預算績效管理體系的理解不深，仍舊是簡單地把預算績效管理工作當成是績效評價工作，甚至把預算管理工作和績效管理工作當成是兩項獨立的工作，分別開展。

2.多方協調聯動機制還不健全

預算績效管理是一個需要政府、人大、財政、審計以及預算部門明確分工、共同參與、有機配合、協同推進的系統工程。目前，存在財政部門單兵突進的現象，各方之間的協調聯動工作機制尚未有效建立，尚未形成普遍共識，還沒有真正形成推動改革的合力。

3.缺乏一支專業化的預算績效管理隊伍

目前，預算單位主要從財務人員中臨時抽調少量人員兼職預算績效管理工作，與預算績效管理工作專業性強、量大面寬的要求不符。面對涉及部門業務、財務、管理等大量數據，如果沒有專門處理這些信息的機構或人員，開展工作將步履維艱。在預算績效管理過程中經常遇到這樣的問題：由于缺乏對某些領域的充分認識和了解，對一些專業性強的項目常常把握不好，不能有效判斷其設置的績效目標和指標是否合理，對項目完成質量也沒有科學的衡量標準。

（二）全過程預算績效管理機制不健全

1.管理制度不健全

目前，績效管理工作主要由財政部門一家主導推動，財政部門發布的規范性文件對各部門的約束力不強，相關制度還不夠全面，責任追究機制和有效的問責手段還不夠健全，操作性還不強，尚沒有形成規范的操作細則，給實際工作帶來一定困難。績效管理游離于政府績效之外，預算績效管理在政府績效中的定位和作用需進一步明確界定。現行預算績效管理辦法及規程對績效評價結果應用，缺乏硬性要求，實際操作也有一定的局限性。

2.預算績效管理與預算管理脫節

預算績效管理在優化財政支出結構、增強部門支出責任意識、提高預算管理水平等方面的作用尚未充分體現。績效目標與預算執行脫節，在預算執行階段，項目調整變更或年中調劑現象比較普遍，但年初批復的績效目標未做同步調整，績效目標失去了約束力，不能指導項目的實施。結果應用與下年度預算和績效目標編制脫節，上一年度的績效評價結果應當作為下一年度預算和績效目標編制的重要參考依據。但在近幾年的實踐中，績效評價結果應用程度還較低，評價結果與預算安排掛鉤還未真正實現，相應的激勵約束機制尚未建立，有效的獎懲手段尚未實施，對相關問題的整改落實追蹤不夠。

3.管理方式方法和技術手段有待創新

指標體系有待完善，這是當前開展工作亟待解決的問題，也是部門反映最普遍的問題。現有共性指標體系具有較好的普遍性和代表性，但涉及具體行業領域、項目支出、評價對象的個性指標遠遠不能滿足使用，嚴重影響了績效目標的準確性、合理性和評價結果的客觀性、權威性。評價方式有待豐富，直接影響了評價質量以及評價結果應用的說服力和權威性。目前主要績效評價方式尚未走出監督檢查的影子，集中在財務和業務的審計上，對資金管理使用合規性檢查較多，較少從資金的實際產出和效果去考核，對績效評價辦法不多、手段不足、技術不強。部門整體支出績效評價實施過程中，如何有效設定績效目標及指標、科學選取具體評價方法等問題比較突出。缺乏專業性技術支持，第三方機構和專家等專業技術力量不足，在第三方機構庫和專家庫的聘請、使用、管理等環節缺乏經驗，組織實施中存在困難。

三、部分省市預算績效管理模式

（一）北京市模式

北京市實施了以 “績效評價”為核心的預算績效改革，著重于績效精細化、標準化管理，注重頂層設計。以市政府辦公廳出臺 《關于推進本市預算績效管理的意見》為指導，全市共出臺績效管理政策文件9個，操作規范17個，工作模板35個，績效目標樣表56個，涵蓋事前評估、事中跟蹤、事后評價和問責的相關辦法，形成了整體構建、方向明確、現實可行的預算績效管理工作格局。注重事前績效評估。在預算申報過程中，將評估結果直接作為預算安排依據，提高資金分配的科學性、合理性，穩步建立參與式預算。建立績效目標庫，梳理出10個類目56個樣表，推動績效目標填報的規范化管理。注重形成合力。建立了財政與部門、市級與各區、政府與人大的聯動機制，擴大人大對預算執行監督的深度。注重信息公開。向社會主動公開了績效目標和項目自評報告。注重結果應用。實行預算績效和政府績效雙問責。評價結果與預算掛鉤。將評價結果向市政府、市人大報告，并在全市預算部門范圍內公開。預算績效與政府績效掛鉤。將部門預算績效評價結果納入政府績效考評體系中，作為政府績效考評的重要指標之一。

（二）河北省模式

河北省推行的績效預算管理是一種基于績效導向的現代預算管理模式，對預算績效管理機制進行了拓展和延伸，改變了以項目為單一層級的預算管理模式，全面建立 “部門職責—工作活動—預算項目”三個層級規范的部門績效預算管理結構。各部門申報的預算項目必須在部門職責和工作活動的框架下編列，預算編制中所有預算項目全部從項目庫中提取，未進入項目庫的項目不得安排預算。項目庫系統實行全年開放、隨時入庫、即時審核、滾動管理，項目管理全程留痕。開發全新的一體化政府預算信息管理系統，并且聯網到省市縣三級財政部門，實現財政部門、預算部門以及預算單位在同一系統平臺上的業務協同處理。以省政府文件印發《關于深化績效預算管理改革的意見》，明確將績效預算改革推進情況納入對部門的年度目標考核。

（三）浙江省模式

浙江省預算績效管理以項目評價為突破口，建立一系列配套辦法，省、市、縣級政府全部建立了績效評價管理機構，同時注重對中介機構的培育和社會氣氛的營造，財政支出績效評價工作取得了很好的成果。把事關民生的領域作為財政管理重點，根據預算安排資金，績效評價采用自評為主，主管部門和財政部門評價為輔的方式進行。浙江省績效工作的亮點是建立了中介機構庫、專家庫和指標庫，績效信息共享網絡平臺的 “三庫一平臺”。“三庫”中有充足的各類中介機構和各類專家，為績效評價奠定了豐富的人力保證。指標庫中將《浙江省財政支出績效評價參考指標》一書中9大類68個項目的具體評價指標納入其中；“一平臺”設置財政績效評價專欄，對政策、制度、辦法及時進行公告，隨時通告評價工作的開展情況，促進了績效評價工作的開展。

（四）對天津的啟示

從北京、河北、浙江等省市績效管理經驗我們可以總結出，要想全面實施績效管理，推動全領域范圍的預算績效改革，一是要發揮政府推進改革的統領作用。首先需要政府及各部門領導對預算績效管理予以充分的重視和支持，領導的重視支持客觀上會使運行中出現的矛盾和問題容易化解，有利于推進預算績效管理向縱深發展。二是要做好頂層設計。完善管理制度，健全管理規則，用制度和規則管人、管事、管績效，保證績效工作順利推進。三是要抓好績效目標這個龍頭，建立事前評估環節，真正發揮好績效目標的源頭管理作用。四是要抓好績效評價這個關鍵核心，對支出績效做出科學客觀公正的評價，建立與預算掛鉤機制，建立問責機制，真正觸及部門管理“痛點”，才能使績效評價成為硬約束。五是要注意專業機構和專業隊伍的建設，有效利用專家力量和社會中介機構的力量，運用現代信息手段對預算績效的整個過程進行管理。同時做好宣傳工作，通過多種途徑和方式進行宣傳，采取多種形式和方法強化培訓，廣泛發動和依托社會各界力量，合力推動。

四、進一步推進天津預算績效管理的建議

財政是國家治理的基石和重要支柱，新形勢對全面深化預算績效改革提出新要求。由于與外省市財政管理方式有差異，天津不能直接照搬照抄外省市的做法，但外省市先進的財政管理體制機制模式和預算改革的理念經驗、嚴格的預算績效管理措施，對天津全面推進實施預算績效管理具有很好的借鑒意義。

（一）打造全面推進預算績效改革“合力機制”

由傳統的預算管理向全面的預算績效管理轉變是一項復雜的系統工程，它涉及各部門、各單位和實施管理的各個環節，需要各級政府、各部門、各實施單位聯動協力，共同推進。

一是奠定思想保障基礎，形成推進改革的普遍共識。近年來，天津累計培訓各市級預算單位和區財政共計1500余人次。下一步，要繼續大力宣傳預算績效管理理念，讓“用錢必問效、無效必問責”的績效理念深入人心，大力宣傳績效管理的重要性和必要性，爭取各部門、各層次的理解和支持，引導全員重視績效管理工作。

二是加強聯動措施，形成高效的預算績效管理機制。建立財政與部門、審計、人大財經委的聯動機制，形成工作合力。財政部門責無旁貸，是全面實施績效管理工作的主導部門，要對這項工作負全面責任。部門是預算績效實施的主體，要承擔主體責任。審計是實施績效管理的有力手段，審計部門要通過預算執行審計、經濟責任審計等切實發揮對績效管理實施效果的監督作用。人大財經委對績效管理全過程進行審查監督。

三是集中優勢人才，建設一支專業的績效管理隊伍。建立財政、審計、部門、第三方互相學習促進機制，發揮財政在預算管理、審計在審計監督、部門在行業領域管理、第三方機構在專業技術支持方面的各自優勢，不斷完善績效指標和評價手段，培育專業人才隊伍。

（二）建立全面規范協調的績效目標管理結構

現行的項目預算管理是一種單一層級的管理模式，干一樣事、說一項錢，造成大項目、小項目等不同層級的項目，發展建設的錢、保障民生的錢等不同類型的資金都混在一起。許多用途未細化、績效不明確的項目被安排進預算，既無法清晰反映財政資金支出結構，也無法實施有效的績效監控和績效評價，導致財政很難有充分依據來評判項目該不該安排。此外，深化預算績效改革，就是要強化預算編制的科學性、系統性，在預算管理流程中完善績效環節，建立全面規范協調的部門預算績效管理結構。

一是建立項目績效目標與預算同步執行調整機制。建立項目績效事前評估，將績效評估融入重大項目立項論證環節，實現績效目標的深度審核，把好第一道關。在預算管理系統中，將績效目標的申報、審核設置為必選流程，績效目標隨部門預算同步申報、同步審核、同步批復、同步調整，確保績效目標設置的科學合理。完善項目庫系統功能，實行全年開放、隨時入庫、即時審核、滾動管理，進行項目預算追加調整變更的，需同步調整績效目標，嚴格績效目標與項目資金和項目實施內容相匹配，項目績效情況全程留痕。

二是完善部門整體支出績效管理體系。部門整體支出績效管理建立起 “部門職能—工作任務—績效目標”三個層級的管理結構，以部門“三定方案”確定的部門職能為依據，歸納年度主要工作任務，并將工作任務分解為績效目標。根據績效目標合理測算支出規模，采用“成本分配法”，將部門基本支出和項目支出與績效目標逐項匹配，將績效目標從產出、效益、滿意度三個角度設置可衡量的績效指標。通過以上設計，能夠有效解決項目績效管理層級單一、結構分散的問題。在現有部門整體支出績效管理試點基礎上，研究建立相對穩定的 “部門職能”和“工作任務”分類目錄，圍繞部門職能和工作任務實現程度編制整體績效目標，增強部門盡職履責意識，同時促進政府職能的轉變和管理水平的提升，更好地反映政府效能。

（三）改進財政監督績效評價機制

現行的績效評價主要圍繞項目支出展開，規模較小，形式較單一，預算資金覆蓋面不夠，且主要側重于事后評價，尚沒有實現全過程監管和應用。因此，下一步要在改進績效監督和評價上下功夫。

一是實現部門績效自評全覆蓋，包括項目支出績效自評和部門整體支出績效自評。預算部門是績效自評工作的責任主體，負責對整個自評工作的組織實施、具體安排、審查核實、總結評價。績效自評可以覆蓋財政因力量有限而沒有實施評價的資金，促進部門發揮主觀能動性。同時將績效自評結果與財政重點評價結果的契合度設定為評價指標，促進部門提高自評質量。

二是拓展重點績效評價模式。在現行財政重點項目支出績效評價基礎上，構建重點項目、整體支出、財政政策三個層次績效評價機制，探索財政、部門、第三方機構聯合評價機制，分層次組織開展績效評價。在重點項目層面，選擇市委市政府重視和社會關注度高的重大項目開展重點績效評價；在整體支出層面，選取公共服務職能突出的部門，進行部門整體績效評價；在財政政策層面選取重大專項支出政策開展重點評價。

三是強化績效評價結果應用。落實績效結果監督整改機制，督促被評價部門有針對性地制定整改措施、反饋整改結果。建立評價結果與預算安排掛鉤機制，績效評價結果隨部門決算報送市人大常委會，作為安排和審議下年度預算的依據，并對項目預決算差異較大的單位實施問責。在財政收支矛盾非常突出的情況下，預算安排有保有壓，一般是保民生壓建設，可以在選擇評價項目時，偏向對建設類項目的績效評價，對于評價結果不理想的，直接壓減下年度預算規模。將財政預算績效評價指標納入行政績效目標考核指標體系，提升績效評價的權威性。

四是建立績效信息公開常態化制度。建立健全績效報告制度，將績效目標、績效評價報告和績效管理工作開展情況向市政府和市人大報告。不斷擴大公開范圍，按年度選取具有代表性的績效目標逐步隨同部門預算向社會公開。加大績效評價報告的公開力度，在部門決算中公開重大支出項目的績效評價結果。

（四）完善工作方式方法

一是總結完善科學有效的預算績效管理方式方法，制定貫穿全流程的工作操作指引。對績效目標編制審核、績效運行監控、績效評價、評價結果應用、第三方機構和專家管理使用等方面的工作流程和方法編制統一規范的操作指引。

二是統籌規劃，協調建立績效目標和評價指標體系。建議財政部統籌規劃，組織中央部門分頭研發所屬行業領域的績效目標體系，在此基礎上，進行歸納梳理，建立涵蓋各行業領域的績效目標庫。組織各省市財政部門針對項目、整體、政策評價等不同評價類型的特點，建立以支出績效為主要評價內容的評價指標體系，設計規范的評價指標、合理的評價標準以及科學的權重設置。