基層央行零星工程采購模式研究

一、零星工程采購的法制背景

零星工程采購，顧名思義，即政府集中采購目錄之外且在采購限額以下的使用財政資金的工程類采購項目，一般包括了日常維修、修繕、改造和拆除等。

長期以來，我國政府采購的“三駕馬車”中(即貨物、服務和工程)，雖然都以《中華人民共和國政府采購法》為依據實施，但是我國政府僅在貨物和服務類采購中制定了較為明確和操作成熟的采購方式：屬于集中采購目錄的，適用于《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》；屬于分散采購的或各單位自行采購的，適用于《政府采購非招標方式管理辦法》等。其中，對于采購分散、采購數量大、采購頻繁的貨物、部分服務類采購項目，一般采用協議供貨和定點采購方式。

而工程類采購項目，無論是早期的《工程建設項目施工招標投標辦法》、《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》抑或近年頒布的《中華人民共和國招標投標法》以及其實施條例等，均只對限額以上的工程建設進行了規定，而不在集中采購目錄內且采購限額標準以下的工程，缺乏明確的制度依據。

制度的模糊，造成了零星工程采購中出現了較為普遍的兩種習慣：一是工程建設無論規模大小，均照搬大型工程建設流程采用邀請招標或者競爭性談判方式確定供應商，例如在基層央行內部審核環節多、流程長，一項工程采購的審核流程要耗費40天左右的時間，造成了采購流程比項目實施時間長，采購成本占項目實施成本比重過大的局面；二是凡屬零星工程，采用直接發包的形式，在事前隨意指派施工單位完成工程，沒有遵循規范的流程辦理，存在較大的違規風險。

二、基層央行零星工程采購的現狀

基層央行，即中國人民銀行的各分支機構，其基建類項目有其特殊性。不同于一般的機關單位，各分支機構大多擁有營業用房、辦公用房和發行庫區等，多數省會的單位不止一棟建筑且部分庫區地處偏僻，建筑物等老化速度快。特別是基層央行的房屋建筑多建于上世紀90年代，當時的建筑規范與標準尚不完善，工程質量建設標準缺乏較為系統而有效的監督管理，以上原因和年久失修造成了房屋建筑在使用功能、環保節能或安全性能上存在一定的不足，增加了工程采購與管理的負擔。

以長沙中心支行為例，從歷年的零星工程項目分析，零星工程有以下幾個特點：

一是項目多，金額小。建筑及相關區域因年久老化且涉及專業較多，每年的零星的修補與改造較頻繁，包括了從屋面、室內防水到內部道路翻新改造、設備設施更新等紛雜的小規模工程改建、修建等。且因多為局部的修補或改造，其工程造價較低，小至數千元甚至數百元，多的不也超過二三十萬元。單個項目涉及多專業要求潛在供應商具備多個專業資質，而其有限的利潤空間又阻礙了社會潛在的優質供應商的參與積極性。

二是環節多，歷時長。基層央行在工程類零星采購方面缺乏便捷可行的相關制度，采購流程一般按照大型基建項目招標流程進行，無論零星工程的預算大小均按照統一流程執行，內部相關審核流程過長且有部分環節進行了重復審批，歷時較長，一般情況下一個項目從發起申請到合同簽訂大約需要30天或以上的時間。而多數時候，零星維修或改造事發較急，等到完成采購流程后也極大地影響了基層央行的正常履職。

三是基層央行基建專業人員不足。基層央行的履職以經濟宏觀調控為主，基建職能往往隸屬與某個內務部門，其專業人員較少。而且在日常基建管理中，大量的小額工程耗費了過多的時間和精力，導致基建規劃缺少專業而合理的分析論證，經常出現“拍腦袋”定方案的情況，基建管理人員無暇提高采購質量、提升采購水平。

因此，基層央行在零星工程采購活動中，應當借鑒有益的經驗，規范采購行為，節省采購時間，提高采購效益。

三、零星工程采購的新方式

針對政府采購中零星工程項目的特點，中央和地方政府的采購部門借鑒了貨物、服務采購中使用很成熟的定點采購方式。中央的國采中心最早進行了嘗試，于2008年初首次將定點采購引入工程采購領域，逐漸顯露了較好的效果。分析國采中心和地方政府的工程定點采購方式，其主要特點如下；

一是通過公開招標方式確定了各專業的定點采購供應商庫。國采中心和地方政府的零星工程采購累計金額，年均都超過了工程類項目公開招標的限額，因此按照政府采購法的規定，將之前屬于單位自行采購的零星工程納入集中采購目錄并采取了公開招標的方式確定供應商。其次，考慮到政府采購機構覆蓋面廣，定點供應商要服務于轄內各部門的各專業，因此國采中心就基建項目不同專業分別發包，建立了不同專業的定點采購庫。

二是招標方式僅設置入圍門檻，不限定入圍的各專業供應商數量。考慮到零星工程的特點，規模較大的施工企業對其參與的積極性不高，而政府采購的服務目標較多，若將各專業供應商限定在某幾個范圍內，則該供應商的大部分人力花費在零星工程上，對供應商和采購人而言其成本均較高。為此，國采中心等僅設定了資質和優惠率的門檻，在此基礎上進行后期談判。

三是按不同限額分類實施采購。政府采購部門根據轄內各部門的采購實際，設立不同限額門檻實施對應的采購方式。以國采中心2016-2018實施標準為例，預算在120萬元以內的項目采購人可以和定點庫內的供應商直接選擇一家，預算在120-200萬元之間的可以從定點庫或其他邀請單位中選擇3家進行競爭性磋商或談判確定。

四是工程費用均采用竣工結算審計制。國采中心是按工程計價規范，以工程定額、當期政府發布的人工、材料價格(其中，暫估材料、設備價格按照采購人書面確認的實際價格調整)為基準，經過竣工結算確定工程量，計算得出合同總價的。因此，對單個項目而言，其合同價格形式為固定單價合同。

考查政府的零星工程采購方式來的特點，均是在相關法律、政策下根據實際情況制定的。基層央行的零星工程，有其特殊性，不能照搬政府的定點采購模式，要做到“因地制宜，量體裁衣”，做到合法合規且合理。

四、基層央行的零星工程定點采購的新模式

基層央行屬于中國人民銀行總行垂直管理單位，按照中國人民銀行總行的規定，工程類項目均由各單位(副省級或以上分支機構組織)自行組織采購。因此，基層央行的零星工程不能夠照搬政府工程定點采購方式，應當充分發揮“拿來主義”精神，借鑒政府既有的工程定點采購方式，結合自身實際情況制定符合基層央行特點的零星工程采購新方式。重點需把握以下三點要求：

一是確定工程定點采購的組織形式。從本質上看，定點采購只是采購方式中的一種組織形式，將合同期限內的限額工程打捆集中，統一采購。因此，基層央行應當根據年度計劃或通過歷年零星工程采購量使用增量法推算的當年度累計采購數額，采取符合單位內部的相關制度的方式。其次，采購時應根據內部的限額標準和基層央行實際情況，按預算大小選定確定供應商的方式：預算在5萬元以內的小項目可以從定點庫中選擇施工單位；預算在5萬元至10萬元之間的，應當在定點庫中比價后確定；預算在10萬元至零星采購限額的，可以從定點庫和社會邀請符合要求供應商參加競爭性談判。

二是控制定點庫供應商數量。基層央行的建筑體量，與本級政府采購中心覆蓋的本級政府所有部門、單位的建筑體量比較差異明顯。鑒于此，若采用政府采購中心的全專業單一無數量限制入圍方式，勢必造成基層央行定點采購庫中的多家供應商在合同期內無項目可做，長此以往打擊供應商的積極性，造成不良影響。因此，基層央行要分析零星工程的專業集中度，以目前長沙中心支行的工程量估計，定點采購庫中有3-4家入圍供應商即可滿足要求，又能實現有效競爭。

三是明確各項目工程造價的計算方式。基層央行因其履職方向，轄內基建工程類專業人員不足，因此若以竣工結算審計的結果作為工程造價依據，雖然節省了采購流程的事前工作，但是基層央行難以對工程量和計量方式進行有效把控，且承擔了由施工中不確定性造成的風險。據此，基層央行在零星工程造價問題上，應當遵循預算為主、總價固定原則：即要求基層央行在零星工程實施前明確工作內容與范圍、工程量與預算，根據供應商承諾的優惠率確定總造價。基層央行零星工程采用預算制度下的固定總價形式，事前約定好工程內容，減少了與供應商就工程量認定問題而發生糾紛的可能；將零星工程中不確定因素導致的風險轉移給供應商承擔，降低了零星工程的潛在增量成本。

五、基層央行零星工程定點采購的完善措施

基層央行在工程采購領域引入定點采購模式，解決了小額工程采購領域長期缺乏制度化指導的問題，增強了非基建專業單位的基建管理效率。但是，不能夠認為定點采購是一件“一勞永逸”的事情，在規范和簡化采購方式的同時，更需要加強零星工程采購管理，確保小額基建投資效益和工程質量，其核心在于預算控制、定點庫管理和整體規劃領域：

一要嚴格約束工程預算。工程中核心在于工程量與工程造價，控制好工程量與工程造價，工程類采購質量便有了較高的保證：在工程量計量中，有文字和圖紙等兩類描述方式，前者為一維精度而后者為二維精度，其中一般情況下對數量的計量以圖紙為優，因此在工程管理中如無特殊情況均應以設計圖紙作為任務安排的依據；在造價編制過程中，基層央行應當借助已經建立的造價咨詢單位定點庫，一般采用工程量清單形式編制預算進而確定工程造價，既有利于分析價格構成又能便于復核工程量，但若工程過于簡單且內容單一的，可以簡化編制方式。

二要建立定點采購動態管理機制。定點采購必須避免出現“一定了之”和“終身制”等局面，防止入圍后的供應商不能繼續保持有效的競爭力，工程定點采購應當控制履約期限，且實施履約期內淘汰制：工程定點采購應當將協議服務期限定在一年，一年期滿后重新組織采購工作，保證工程定點庫內的活力；在定點采購履約期內，基層央行要建立服務反饋機制，實現日常監督管理與專項監督管理有效結合，基建管理人員及時對供應商履行職責、兌現承諾、服務態度等情況進行跟蹤與監督，凡實施項目后被有效投訴2次及以上的、受到業內處罰、資質被取消或自愿退出的入圍企業予以淘汰，且自淘汰日起3年內不得參與零星工程項目，定點采購庫若數量不足的可以在當期進行增補。

三要科學規劃統籌安排工程項目 。近年來隨著基層央行建筑群體的老化和配套需求的提升，零星工程項目的數量和資金需求隨之逐年增長。以往的零星工程項目往往存在“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的“短視和拍腦袋”現象，缺乏整體規劃和科學論證。對此，必須加強零星工程建設的計劃性：按照完善功能、環保節能、先進智能的三項原則，在上年度末或當年年初征集單位內部意見，匯總并篩選、調整，科學、合理地對基層央行超過一定使用年限或存在一定功能缺陷等處進行系統性、多層次地修繕與改造，將基建隱患“扼殺在萌芽之中”。

針對基層央行零星工程特點，借鑒在政府相關部門實行的定點采購方式，基層央行實現了基建管理工作長久以來的難題，既完善了零星采購制度、規范工程管理流程，又保證了投資效益，有效降低了采購中的廉政風險。實施工程定點采購，既是一件創新，也是一項挑戰，在規范工程采購的同時如何加強基建工作管理，提升基建效能，是永遠不能停歇腳步的。

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

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