對地方政府債務置換實施效果的調查與思考

所謂地方政府債券置換，其實質就是允許地方政府借新債還舊債，其依據是2014年10月，國務院下發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，其目的是防范化解地方政府債務風險，規范了地方政府舉債融資機制，把地方政府的發債權限上收到省級政府，對之前通過地、縣級政府平臺融資的利率高、期限短的債務置換為利率低、期限長的債務，分4年左右置換完畢，江蘇省政府設定置換期限為2018年8月結束。

一、地方政府債券置換平臺貸款情況

(一)置換規模。江蘇省政府核定的如皋市可置換地方債務總規模分別為：2015年72.865億元、2016年務48億元，2017年47.36億元、2018年置換約5億元，全部存量債務在2018年8月之前置換完畢。對于存量債務的本金，如皋市財政局的相關人士表示，依靠地方財力是無法償還，只是通過債務置換、降低成本控制債務的利息規模。

(二)置換利率。根據中國債券信息網數據顯示，地方政府可置換債券利率區間為2.46%-3.45%。以如皋市為例，2015年3期實際置換的利率區間為2.94%-3.50%。第1批置換的銀行有：工行、農行、中行、建行、民生銀行、交通銀行和國家開發銀行，利率由原貸款利率5.535%到6.765%不等，降為3.41%以下；第2批置換的銀行有：工行、農行、中行、建行、民生銀行、交通銀行，利率由原貸款利率5.535%到6.765%不等，降為3.64%以下；第3批置換的銀行有：工行、農行、中行、建行、恒豐銀行、華夏銀行、光大銀行、南京銀行和招商銀行，利率由原貸款利率5.535%到6.765%不等，降為3.50%以下。

(三)置換期限。政府平臺償還債務期限普遍拉長，從統計的已轉換債券情況看，償還債務的最后到期償債期從1-2年，拉長到3-10年。

二、地方政府債券置換平臺集資款情況

(一)置換規模。以如皋市為例，作為縣級市，在南通六縣區置換排名第一，2015年至2017年共置換地方政府債務168.23億元，主要用于置換平臺集資、施政工程欠款等項目。

(二)置換利率。政府平臺融資的負擔明顯下降。以如皋為例，政府平臺集資利率平均在8%左右，置換后降為3.50%以下，但目前置換總額還只是平臺融資的一部份。

(三)置換期限。政府平臺償還債務期限普遍拉長，從統計的已轉換債券情況看，償還平臺融資債務的最后到期償債期從2-3年，拉長到5-10年。

三、地方政府債券置換的實施效果

(一)地方政府債券置換緩釋了銀行信貸風險。

從各銀行機構對政府債務置換情況看，堅持借款人足額備付所置換債務當期利息前提下，對地方政府負有償還責任的核準可置換債務，在到期日前進行了置換，并將置換前足額備付所置換債務當期利息并存入還款賬戶。地方債券置換不僅從國家層面進一步明確了地方政府負有償還銀行貸款責任的債務，有利于國家對地方政府債務規模的管控，而且減緩了銀行不良貸款的發生的速度，緩釋了銀行信貸風險，有利于銀行盤活信貸存量，集中信貸資金支持當地重點建設項目和中小微企業的發展。

(二)地方政府債券置緩解了地方政府的償債壓力。

在經濟發展放緩，下行壓力加大，地方財政收入能力下降的新形勢下，地方政府債務置換后，原來即將到期須償還的債務，可以展期3-10年才償還；同時，置換后支付的利息較置換前平均降低了20%-56%，繼而減輕了過去地方政府債務過重的利息負擔，進一步調整了債務錯配的期限，大大地緩解了地方政府的還債壓力，分散和降低了違約風險，為地方政府調整優化產業結構，增加財政實力贏得了時間和空間。

(三)地方政府債券置換有利于降低區域性金融風險。

近年來，按照國家金融監管的規定，各商業銀行加強了地方政府融資平臺貸款的管控，逐漸收緊地方政府融資的信貸規模，這種“只堵不疏”的政策，不僅可能對在建的重點項目造成半拉子工程，使項目相關聯的產業及企業帶來負面影響，形成資金沉淀，造成損失，而且會產生地方政府償債風險，導致區域性金融風險上升，地方政府債券置換平臺貸款后，可有效防止在建項目資金鏈破裂，避免對當地經濟產生重大沖擊，使銀行機構能夠為當地經濟轉型提供信貸支持，及時化解區域性的金融風險。

四、地方政府債券置換中存在的問題

(一)基層央行及銀行機構在地方債置換工作中缺乏主動權。

地方債由定向和公開發行兩部份組成，定向發債的主動權集中由省政府掌握，由省財政直撥各金融機構，使財政資金單一賬戶管理形同虛設，公開發行部份由由地方財政部門主導，人民銀行等金融監管部門對政府負債總體情況及置換情況一無所知，當地有債券買入資格的法人金融機構也難以根據相關信息提前進行資產配置安排，造成基層央行和其他銀行機構在地方債置換工作中失去主動權。

(二)地方政府債券的期限較長、利率較低，使銀行機構資產負債錯配的風險上升。

置換債券的期限分別為3年、5年、7年、10年，而受利率市場化的影響，商業銀行存款短期化的傾向日益凸顯，并因銀行間市場競爭的加劇，存貸款利差的空間逐漸被壓縮，而置換的地方政府債券很難流通和轉讓，較長的期限使銀行信貸資產負債期限錯配的問題表現突出，對資產負債管理提出了新的挑戰。

(三)地方政府債券置換未能從根本上化解償債風險問題。

首先是地方政府核準可置換債券占地方政府債務的比重較小，僅是解了燃眉之急，沒有從根本上解決地方政府巨額債務的隱患；其次是債務置換只是將地方債從貸款科目轉到了投資的債券科目，即左手轉右手，資金也沒有完全收回到賬上，銀行并沒有完全從地方債中解脫出來，銀行機構仍然是風險承擔者；再次是地方債風險的根本來源是地方政府主導的建設項目本身存在的風險隱患，在經濟下行、地方財政收入增收能力下降的情況下，無論是此前的貸款，還是置換后的債券，若項目沒有實現預期收益，地方政府債務違約的風險仍然未能從根本上化解。

五、對策建議

(一)建立規范透明的地方置換債發行機制。

一是由當地政府、財政部門、金融監管部門、銀行機構、借款單位聯合認定和核實，徹底摸清債務規模和明細，制定地方政府債券置換平臺貸款規劃，提供納入地方政府債務系統的客戶名單及地方置換債的發行進度安排；二是在地方置換債發行方式上，應避免將銀行認購地方債的額度與財政存款或其他財政類業務掛鉤，建立自由競價的機制；三是進一步增加地方政府債券置換規模，有效降低地方政府融資平臺貸款利息償還壓力，緩釋銀行信貸風險。

(二)進一步完善地方政府舉債融資的機制。

積極探索地方政府自行(自主)發債和資產證券化等方式，化解目前地方政府的存量債務和防范新增地方政府債務風險發生；積極推行PPP融資模式，吸引民間資本直接參與基礎設施項目建設，充分調動民間資本承接部分地方債務的積極性，擴大地方政府建設資金來源，從而有效分散地方政府債務風險。

(三)加強地方政府債務的統計管理。

不斷完善規范、系統、及時、定期的地方政府債務信息統計機制，條件成熟時還可以向市場和公眾公開披露，實行透明化管理，實現定期審計與統計報告相結合，自我約束與外部監督相結合，更好地監管地方政府債務。

(四)加強對政府債務風險的監控和管理。

一是密切關注政府城鎮化基金等新型政府債務方式，研究其對存量債務風險的影響；二是建立政府債務風險監測指標體系，對地方政府債務風險實施系統性監控，三是嚴格控制地府債務的擴容。

(五)通過制度變革提高地方政府的償債能力。

對我國這樣一個穩增長、調結構、惠民生三者聯動的轉軌型國家來講，只能以制度變革化解地方債危機。加快推進稅制改革加固稅基。擴展小型微利企業稅收優惠政策、加快房地產稅立法進程。以減稅轉化為投資增長和就業增長，從根本上培育稅基，增加地方級財政收入，提升償債能力。

(中國人民銀行如皋市支行，江蘇 南通 226500)

[1] 胡大瑋.關于地方政府債務置換的情況及對銀行的影響分析，《經濟師》2016.11.

[2] 中國人民銀行國庫局，《2016年全國國債地方債發行情況報告》.