金融支持棚戶區改造的實踐探討

棚戶區改造為保障性住房建設的關鍵部分，是重大的民生工程與發展工程，核心目的就是改善困難群眾的住房條件，對城市建設與資源枯竭之間的矛盾進行緩解，爭取提高城鎮綜合承載能力，同時也是促進城市經濟發展的重要舉措。基于棚戶區改造要求，需要有大量的資金作為支持，基于金融支持方面分析，需要確定在改造過程中存在的風險以及難題，尋找有效措施進行有效調整完善，通過政策、金融服務以及信貸資金等方面來提供支持，推動棚戶區改造工程的有效開展。

一、棚戶區改造的現狀

城市功能的高度專業化，經濟發展速度不斷加快，對資源的需求也更大。尤其是在商品經濟快速發展的背景下，棚戶區居民與城市分化程度不斷加劇，基礎設施嚴重不足，居住條件不理想，與城市其他區域相比，社會治安與環境明顯落后，空間、經濟以及生態上被邊緣化的程度加深。棚戶區改造已經成為城市建設中必須要實現的民生工程，但是基于其存在的特點，改造同樣還需要面對交通不便、整體規劃缺失、基礎設施落后、環境臟亂差等多項問題。政府對于棚戶區改造問題重視度不斷提高，先后出臺了各項政策推動棚戶區的改造。就棚戶區改造現狀來看，居民自身并沒有能力自主改善，存在較大的失業率，且收入水平偏低，再加上現在城市商品房價格不斷升高，棚戶區居民自主改善居住條件無疑存在非常大的難度[1]。并且棚戶區土地多數不具備當期商業開發價值，拆遷成本遠遠超過土地自身價值，存在較大的信用風險。同時，棚戶區改造建設時間長，相對應的貸款期限也比較長，期限與風險、收益之間存在較大的差異，直接限制了商業性金融的支持，只有通過政府主導，才可以帶動市場主動進行棚戶區改造，但是對金融支持的需求依然非常大。

二、金融支持棚戶改造注意的內容

基于棚戶區改造項目，想要提高金融支持力度，需要綜合分析項目相關的各項因素，基于棚改貸款需求，確定其存在的資金風險，同時創新更多融資模式，降低民間資本的難度，吸引更多商業性金融參與[2]。當地政府應制定各項優惠政策來吸引金融機構主動參與，以免棚改項目金融支持陷入到被動局面。為解決存在的資金問題，國開行應積極采取各項措施，發動各方力量，來為棚改項目籌集更多信貸資金。

三、金融支持棚戶區改造融資存在的問題

1.不具備信貸條件

存在部分棚戶區改造項目因為條件限制，不具備銀行信貸條件，無法獲得銀行信貸支持。第一，項目改造相關手續不齊全。大部分為保障性住房建設項目，土地主要為劃撥方式獲得。但是因為政府相關部門工作之間協作能力較差，導致項目用地手續無法及時過戶到項目法人名下，從而決定了在建工程抵押借款存在較大的風險。棚戶區改造項目全工程各道手續辦理所需時間較長，使其無法及時獲得銀行貸款所需的手續。第二，擔保手續缺失。部分棚戶區改造項目擔保主要為在建工程抵押以及項目法人控股股東連帶保證，但是因為政府相關配套措施不完善，造成在建工程擔保存在缺陷，會對改造項目的開展進度產生影響[3]。第三，項目資金到位不及時。棚戶區改造項目大部分為當地城市投資公司承建，如果改造所需資金無法及時到位，或者資金不足額，將不具備商業銀行信貸條件，得不到資金支持。

2.改造資金需求大

與一般商品房開發項目相比，棚戶區改造項目對資金的需求更大，其多位于城市邊緣地帶或老城區，環境限制較大，且房屋分布密度集中，基礎設施落后或者根本不具備市政配套設施，項目開發前提投資巨大，短期商業開發價值不足，因此對商業性融資吸引力度較小，無法帶動房地長企業的主動參與。并且，棚戶區居民人均收入比較低，以自籌方式獲取改造資金并不現實，商業銀行對棚戶區改造項目多采取持續觀望的態度，各級地方政府財政困難，無法滿足項目改造資金需求。這樣就造成棚戶區改造項目啟動資金缺口巨大，大部分項目依然處于立項審批階段，無法按照預期進行實踐改造。

3.資金支持力度小

銀行貸款因財政配套資金到位情況的約束，限制了資金對棚戶區項目改造的支持力度。一方面是因為財政資金自身特點，決定了其到位所需時間較長，導致部分棚戶區改造項目無法達到金融機構信貸支持條件，可獲得的資金支持力度較小。存在較大部分的棚戶區改造項目按照規劃與預算，通過政府主導補助、企業自籌、群眾自籌以及銀行信貸等方式綜合獲得金融支持。商業銀行貸款前需要綜合考慮改造項目存在的貸款的風險，因此一般要求政府配套的補助資金到位以后，才會提供信貸支持。這樣就加大了當地政府的財政壓力，尤其是經濟發展比較落后的地區，政府財政補貼資金遲遲不到位，將會直接削弱商業銀行對項目的信貸支持，可提供的資金支持力度非常小[4]。另一方面，政府配套資金到位所需時間長，使得信貸資金風險增大，補償資金在棚戶區改造項目中敏感度比較高。政府補貼資金落實難度大，動遷補償金較少，遏制了拆遷戶的動遷積極性，工程托的時間比較長，銀行貸款無法在規定時間內歸還，增加了銀行信貸的風險，同時也會干擾金融支持機構可提供的資金支持力度。

四、金融支持棚戶區改造的解決對策

1.增大信貸投放力度

增大信貸投放力度為實現金融支持棚戶區改造的必要措施，由此應制定合理的棚改績效考核方法。基于利率市場化以及銀行流動性要求，商業銀行調整資產結構對金融債券配置的需求力度在持續降低，而國開行債券的融資成本則會持續升高。這樣資金自身的高成本，以及風險成本、經營成本等，均限制了信貸投放力度。棚戶區改造貸款發放對分行盈利性產生的貢獻非常小，進而導致對改造項目信貸投放力度越強，分行盈利能力也就越低，其在總行績效考核中排名也就越靠后，從根本上打擊了分行信貸投放的積極性[5]。由此，國開行需要針對此進行調整，一方面可以就棚戶區改造項目資金內部定價時給予一定優惠，減少項目貸款產生的損失。另一方面還需要設定獨立的考核體系，來確定棚戶區改造項目貸款盈利結果，制定不同的績效考核指標，降低對分行盈利能力的考核難度，將考核重點放在貸款發放進度、貸款規范性以及資金風險控制等方面，以此來提高分行信貸投放的積極性，為棚戶區改造提供更大的金融支持。

2.加強融資對接規劃

為實現金融支持棚戶區改造，應加強融資對接規劃，由政府主導，市場運作，綜合控制風險。即政府主導建立統貸平臺，完善相應的評級與授信，實現統借統還，構件與地方政府貸款還款保障機制。以專項貸款、基金、債券的方式來向棚戶區改造項目提供金融支持。再聯合商業銀行，實現融資對接規劃，由機制作為支持，創建全新模式，將項目資金風險降到最低。同時，還需要重點控制好金融資金與管理成本，利率市場化使得大規模發行中長期債券難度增大，想要改變這一現狀，就需要獲得政府支持，同時不斷提升自身經營能力[6]。明確中長期金融債為主體的方式，降低資產負債管理難度，提高金融系統整體運行效率。

3.研究創新融資模式

棚戶區改造項目規模大且復雜程度高，需要較大的資金作為支持，為提高金融支持力度，需要研究創新融資模式，提高商業性金融參與的積極性，采取各種有效方式引導和動員社會資金，集合社會力量來推動棚戶區改造項目的開展[7]。第一，優先次級債權結構銀團貸款。限制商業性金融參與積極性的主要因素，即棚戶區改造存在較高風險，且資金收益性低，這樣在設計銀團貸款時，可以基于結構化產品理念，為銀團貸款設計“優先次級”結構，確定商業性金融優先級債權人身份，具有優先受償的權利，而國開行為次級債權人，在當優先級債券受償完成后才可進行償還，以此來提高商業性融資模式的穩定性，降低商業融資所存的資金風險，督促其積極參與。第二，國開行表外業務。以國開行為對象，來向條件達標的棚戶區改造項目提供信用擔保等服務，利用自身信用來提高改造項目的信用，達到降低項目資金風險的目的，吸引更多商業性金融加入，提高商業金融支持力度。第三，推動棚戶區改造項目直接融資。當地政府應針對棚戶區改造項目制定相關政策，鼓勵并推動符合規定的政府融資平臺企業、承擔棚戶區改造項目企業發行企業債券，或者中期票據融資，專款專用推動棚戶區改造。

五、結語

為實現棚改區有效改造，需要針對資金問題進行分析，深入分析籌集資金所存在的問題，并確定各影響因素，從不同角度出發，建立開放性金融機構，當地政府同樣需要制定鼓勵政策，推動商業性金融參與的積極性，解決棚戶區改造融資難的問題。

(中國人民銀行揭陽市中心支行，廣東 揭陽 522000)

[1] 范應勝.保山市金融支持棚戶區改造模式的探索與實踐[J].時代金融，2017(05)：58-59.

[2] 郎艷林.開發性金融助力百姓圓安居夢——國開行貴州分行支持棚戶區改造側記[J].當代貴州，2017(02)：56-57.

[3] 李彥東.金融支持棚戶區改造的對策[N].金融時報，2016-09-05(012).

[4] 崔亞麗，何儒東，唐云飛，曾蘇宇，陳孝佳.金融支持棚戶區改造：發展狀況、問題及政策建議——以安順市為例[J].區域金融研究，2016(07)：51-54.

[5] 周蓉.棚戶區改造中的開發性金融支持探討[J].建材與裝飾，2016(06)：119-120.

[6] 楊真真.開發性金融與公共產品供給——以棚戶區改造為例[J].山東青年政治學院學報，2016，32(01)：130-135.

[7] 謝文靜.棚戶區改造與開發性金融支持[J].青海金融，2015(08)：58-59.