“冰上絲綢之路”沿線國家投資準入法律風險分析

王 沛，劉 柳

（河北經貿大學，石家莊050061）

“冰上絲綢之路”共建初期經濟合作重點是北極航道之東北航道開發和與俄羅斯、北歐五國的基建、能源合作開發的前瞻性投資，但“冰上絲綢之路”的投資不同于一般意義上的投資，沿線不僅氣候惡劣、人口稀少、生態脆弱、開發難度大，且涉及航道運輸、港口建設和能源開發等投資領域對東道國來說地緣政治性極強，這些都給“冰上絲綢之路”建設提出巨大挑戰。同時，也極大增加了中國海外投資風險，其中外資準入法律風險是中國資本遇到的第一道門檻，直接決定著中國資本能否順利進行投資活動。因此，正確評估投資準入的法律風險是預防投資風險的關鍵環節。

一、俄羅斯外資準入的法律制度及風險

俄羅斯擁有較為健全的投資法律體系，對外國投資的市場準入共分為鼓勵、限制和禁止三類行業，其中石油、天然氣、煤炭、交通等傳統產業，俄政府鼓勵外商直接投資，且2011年通過對《俄羅斯聯邦外國投資法》的修改，進一步降低了外資進入的門檻，簡化了相關行業的外資準入手續，其中第1條規定，允許外國投資者如國外公司、企業、自然人及外國政府機構和國際組織，在俄羅斯境內創辦外資企業、合資企業、分公司或外國公司駐俄代表處。但是，2008年生效的《外資進入對國防和國家安全具有戰略性意義行業程序法》明確13大類42種經營活動被視為戰略性行業，其中涉及聯邦級的地下資源區塊開發、水下資源等“冰上絲綢之路”投資開發領域，被嚴格限制外資企業的投資并購活動，規定有外國政府背景的外資對擁有聯邦級地下資源公司的控股權不得超過5%，對其他部門戰略性公司的控股權不得超過25%至50%，若外資企業希望在那些按法律規定具有戰略意義的相關企業或地下資源區塊項目中取得10%以上的股權，必須向俄羅斯政府外國投資者監管委員會提交申請。近年來，隨著與烏克蘭克里米亞問題的爆發，俄羅斯政府不斷遭到美歐等多國的經濟制裁，國內外經濟與政治壓力巨大，北極開發資金嚴重短缺。一方面，俄政府積極主動放開了對北極大陸架的石油開采限制，給予了多種稅收與政策優惠，另一方面，不斷調低外資準入門檻，完善相關法律規范的制度保障，如2013年批準的《公私合作伙伴關系聯邦法》草案，就允許外資進入俄羅斯壟斷行業和公共服務領域，同時，外國投資者還可以更加靈活的方式選擇適合自身的PPP（公私合營）模式，不再局限于BOT（建設—移交—運營）和DBFO（設計—建設—融資—經營）兩種模式。

整體上來看，俄羅斯外資準入法律制度及相關變動較為頻繁、可預期性較差，受其國內經濟、政治、地區、行業、環境等影響較大。同時，因俄羅斯作為聯邦制國家，外資準入法律制度又分為三個層次：俄聯邦、聯邦各主體和自治地方，共同調整對外國投資準入法律關系，對外國投資者進入本國基礎設施領域和能源領域限制較為嚴格，且聯邦各主體和自治地方還擁有較為充分的自決空間，導致聯邦各主體立法和自治地方規范性文件與聯邦立法有不一致的地方，給外國投資者進入俄羅斯帶來了一定的不確定性，不利于“冰上絲綢之路”建設吸引大量海外資本進入。

二、北歐五國外資準入的法律制度及風險

北歐五國是指丹麥、挪威、冰島、芬蘭、瑞典五國及其附屬領土，因其歷史背景、社會文化和政治制度相近，且在北極治理上地位相同、利益接近，故常常作為一個整體參與北極事務管理，共同加強話語權和影響力，加之北歐五國政治民主、經濟開放程度高，均實行公平自由的貿易政策，積極歡迎外國資本進入，設置的投資準入限制較少，各國關于外國投資的法律規定存在許多相通之處，有助于外國投資者理解、支持和遵守這些規定。

（一）冰島

冰島作為歐洲經濟區（EEA）成員，因必須遵守履行《歐洲經濟區協定》的相關義務，故冰島相關外資法律對經濟區國家的居民、企業及其他國家的居民和企業采取雙重的外資待遇標準，如《冰島外國居民投資商業企業法》第4條規定，冰島的能源投資只有冰島公民和其他冰島實體，以及EEA居民和法律實體，可以獲得非居民用途的瀑布和地熱等能源開發權，進行生產和銷售能源。又如，外國自然人在冰島開展投資合作，居住在EEA成員國的任何個人可以在冰島經商或參與無限責任商業企業，其他國家的個人則需向冰島的產業和創新部或相關部門提出申請。

（二）丹麥及格陵蘭島

丹麥對外國投資沒有限制，除涉及國家安全及國內航空運輸外，外國企業或個人在丹麥設立企業，享受與丹麥本國企業同等待遇。同時，丹麥對外國投資也沒有與國內投資相區別的特別規定，如沒有專門針對外資并購進行安全審查的相關法律，僅規定只有股東對公司持股在25%以上的股東才進行身份審查。又如，對外國投資建設開發區、出口加工區或工業園區沒有特別規定，對外資在其國內開展PPP項目也無特別規定。這說明丹麥政府對國際和國內投資者一視同仁，既不提供特別的激勵政策，也不存在任何歧視，對外國資本從準入、經營到退出整個環節實行國民待遇。

提到丹麥不得不提到格陵蘭島，因格陵蘭島位于北極地區，丹麥才有資格成為北極理事會成員、參與北極治理，而格陵蘭島因其高度的自治性，僅國防和國家安全、外交權屬于丹麥管理，而其立法權、行政權、司法權則獨立行使，加之其本土及周邊海域蘊藏著豐富的石油和天然氣資源，吸引著眾多外國投資者關注的目光，因此，格陵蘭島也是參與“冰上絲綢之路”共建者之一。2009年格陵蘭島議會通過《礦產資源法》，規定對礦產資源開采許可證只授予格陵蘭本地公司，非格陵蘭島本地公司只能勘查礦產，不能進行采礦。但其他領域沒有針對外國投資的專門法律，也沒有對外國投資設立行業準入限制。

（三）芬蘭

芬蘭的外資政策同丹麥一樣自由開放，無論是從法律層面，還是從政策層面，外國投資者均享受國民待遇，而對外國資本購買芬蘭企業股份同樣沒有限制，外商投資在當地并購中也享受“國民待遇”，但只有當涉及國家安全、國民身心健康、金融等領域的投資，須事先獲得芬蘭政府許可或向有關當局報備，其中采礦須經芬蘭勞動與產業部許可。而芬蘭的基礎設施建設基本全部通過PPP/BOT的方式吸引外資企業參與，這也為溝通“冰上絲綢之路”的北極鐵路建設提供了解決方案。

（四）挪威

在挪威的外國投資者可以100%全資擁有挪威企業，法律層面上沒有關于禁止外國人投資的行業規定，但實際操作中，投資挪威的漁業、采礦及水力發電方面，外國投資者很難獲得經營許可。但在挪威有一塊特殊的領土———斯瓦爾巴群島，因1920年簽署的《斯匹次卑爾根群島條約》，而使締約國公民可以自由進出該群島，并賦予各締約國平等的采礦經營權，中國于1925年成為該條約的締約國，故可以在遵守挪威法律法規的基礎上，從事正當的生產和商業以及科學考察活動，也為當今中國在“冰上絲綢之路”建設中進行礦產投資準入鋪平了道路。

（五）瑞典

瑞典所有產業均對私人資本和外國資本開放，甚至包括曾為國家壟斷經營的行業，但在具體操作上僅對一些有關國家戰略利益的領域加以限制或嚴格控制，如采礦、海上作業等領域，主要通過發放許可證和牌照的方式進行限制，外國資本只有通過許可才有資格進入這些行業；外資購買接管現有瑞典企業，控股比例達到10%、40%、50%等級別時，必須咨詢工會，以獲得雇員的同意，保障《共同決定法》實施；除上述限制和程序外，外國資本在瑞典投資與經營活動與瑞典人享有同樣的自由權。同時，在對外資企業開展BOT/PPP、外資收并購、外國企業投資或購買國有企業股份等方面均無特殊限制。

可以看出，北歐五國除冰島外對外國投資基本沒有特殊限制，只是在涉及國家安全、國家戰略、基礎設施建設、自然資源開發等某些領域，會對外國投資設置一定門檻。從“冰上絲綢之路”的角度來看，北歐五國對北極區域內的資源或行業未設置有別與其他地區資源或同類行業的特殊準入門檻，雖然采礦、航道開發、基礎設施建設須經東道國批準許可，但絕非禁止外國投資的范圍，這也為中國資本與北歐國家或企業合作投資開發“冰上絲綢之路”留下了回旋的余地。

三、結束語

綜上所述，俄羅斯與北歐五國關于外資準入的法律制度相差較大，前者穩定性較差、限制較多，不利于中國資本順利進入“冰上絲綢之路”，后者可預期性強、門檻較低，除冰島外，均對外資實行準入前國民待遇，投資自由化水平較高，俄羅斯相比北歐五國而言，投資準入顯性法律風險較大。但對比與中國的外交關系，俄羅斯與中國是全面戰略協作伙伴關系，兩國政治互信較好，這是兩國開展“冰上絲綢之路”共建的基石，雙方可通過建立常態化合作機制、訂立雙邊協議、搭建信息溝通和交流平臺等方式，構建起符合雙方利益的投資準入便利通道，專門推動兩國共建“冰上絲綢之路”；北歐五國中丹麥、挪威、冰島屬于北約國家，丹麥、芬蘭、瑞典則屬于歐盟國家，其“親歐美”傾向明顯，基于地緣政治利益的考慮，會阻礙中國資本進入北歐五國的極地地區，因此，中國應積極推動多邊投資規則的制定，從而全面跨越地緣政治的壁壘，并在推動中國與北歐五國重新修訂雙邊投資協定的過程中，充分使用外資準入國民待遇條款與非排除措施條款的相結合的方式，將投資中的地緣政治風險控制在最小范圍內。