我國散煤綜合施治的回顧與展望

文 李雪玉

2017年中國散煤治理成效顯著，2018年是“打贏藍天保衛戰三年行動計劃”的開局之年，治理難度將倍增，最大的難點在于如何做好平衡，統籌兼顧。

秋曾是文人墨客眼中最美的景致。老舍說過，“秋天一定要住在北平，北平的秋天沒有一樣不令你滿意的”。然而時光流轉，近年來，北京甚至整個北方的秋天常常遭受霧霾的困擾。北方地區、秋冬季節，即是霧霾污染頻發的地點和時間，也是散煤燃燒的主要區域和高峰時段 。

現階段狹義的散煤是指城鎮和農村居民取暖和炊事等燃煤；廣義的散煤是指電力和工業集中燃煤以外的散燒煤，包括工業、商業、農業、生活等領域中使用的小鍋爐（35蒸噸及以下）、小窯爐、小煤爐等燃煤，這些散燒煤通常煤質較差、量大面廣、分散使用、直燃直排。

從散煤消費的分布和構成來看，我國散煤消費約占全國煤炭消費的20%，主要集中在工業和民用兩大領域。其中工業領域的散煤消費主要來自落后產能和小型供熱鍋爐；民用散煤總量2億多噸，其中超過90%來自北方地區農村居民冬季取暖。從散煤的環境外部特征來看，1噸散煤的大氣污染物排放量是1噸電煤的10～15倍。民用散煤在冬季污染的貢獻中超過50%。

這些特點決定了散煤治理不僅是煤炭消費總量控制和大氣污染防治的重點和難點，也是能源轉型的托底任務。“大氣十條”實施以來，散煤治理逐年加碼，尤其是收官之年力度空前，然成效幾何？今年是“打贏藍天保衛戰三年行動計劃”開啟的第一年，散煤治理這塊最難啃的骨頭，究竟難在哪里？

過去一年散煤治理成效顯著

2017年，散亂污企業整治、落后產能淘汰、工業小鍋爐淘汰、禁煤區建設以及民用散煤“雙替代”等行動措施的強力推進，政府補貼以及最嚴環保督查的有效護航，使得散煤治理成效顯著。

根據公開數據和調研數據整理，2017年，京津冀及周邊地區淘汰10萬余臺燃煤小鍋爐，散亂污企業整治共涉及近30萬家企業，完成民用“雙替代”近600萬戶。其中，“2+26”城市淘汰燃煤小鍋爐4.4萬臺；淘汰小煤爐等散煤燃燒設施10萬多個；清理整頓“散亂污”企業6.2萬余家；民用“雙替代”完成475萬戶，建成約1萬平方公里的“散煤禁燃區”。

10月27日，北京國家大劇院在藍天白云的襯托下顯得格外壯觀靚麗。CNSphoto供圖

散煤削減的同時，藍天變多了，幸福感增強了。根據生態環境部公布的數據，2017年10-12月，京津冀大氣污染傳輸通道“2＋26”城市PM2.5平均濃度71微克／立方米，同比下降34.3%。根據環保部門專家團隊的測算結果，2017年“雙替代”使整個京津冀地區全年PM2.5平均濃度下降至少2.3微克/立方米；“散亂污”企業整治、散煤清潔化替代對2017年京津冀地區PM2.5平均濃度下降分別貢獻了27%和21%。北京市冬季PM2.5濃度大幅降低，散煤治理貢獻率達40%左右。

總體而言，2017年，重點區域散煤治理一刀切的政策得到了一定程度的矯正，在“雙替代”的基礎上強調因地制宜，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱；農村清潔取暖工作破題，但經濟性難點尚未解決、清潔能源的冬季供應短缺問題突出；散亂污企業整治和工業小鍋爐淘汰工作初見成效，但仍須加大力度，疏堵結合，避免散煤復燒；環保督查新常態有待進一步下沉，為下一步的散煤治理工作保駕護航；散煤治理工作仍然依賴政府補貼，而補貼時效和退出機制或成本分攤的長效機制有待進一步明確。

散煤治理難在統籌兼顧

在過去一年的基礎上，2018年，“打贏藍天保衛戰三年行動計劃”的開局之年，散煤治理主要戰區擴圍，政策目標再加碼。根據兩大重點區域的行動計劃，京津冀及周邊城市要完成散煤替代362萬戶，汾渭平原要完成散煤替代161萬戶，合計替代523萬戶。此外，散亂污企業整治、小鍋爐淘汰及落后產能淘汰工作仍是重要內容。

中國散煤綜合施治任重道遠，隨著工作的推進并逐步邁向深水區，難度也將倍增，其最大的難點在于如何在以下方面做好平衡，統籌兼顧。

首先，如何統籌不同部門的訴求點，增強各部門間的協調聯動。只有將散煤治理與能源發展規劃、藍天保衛行動計劃、產業結構調整政策、美麗鄉村建設部署、北方地區清潔取暖規劃、建筑節能要求以及相關的財政補貼政策等統籌兼顧、協同推進，爭取在有限的投入中，實現社會利益的最大化。

其次，如何在供應有保障、能效最大化、排污最小化、經濟成本可承受、治理效果可持續的原則中做好平衡。過去的經驗告訴我們，源頭把控看似“釜底抽薪”，但若不解決清潔能源供應問題，散煤必然復燒。此外，經濟性痛點不解決，過度依賴政府補貼的現狀是不可持續的。

再次，如何在短期和長期的發展戰略和規劃中做好平衡，兼顧溫暖過冬與清潔取暖兩項民生。我國正處于能源轉型的關鍵時期，從長期來看，綠色、低碳是大勢所趨，農村居民同等享用清潔能源的權利以及清潔能源利用所帶來的室內環境和健康效益。短期來看，清潔能源利用的基礎設施建設是一項長期工程，工業散煤治理和民用清潔取暖需要大量投入。如何在短期和長期中做好平衡，在清潔能源利用提效降本、居民收入和取暖支付意愿逐步提升、政府補貼走向退出的過程中兼顧溫暖過冬與清潔取暖，是一項重要課題。

最后，如何在“企業為主、政府推動、居民可承受”中找到平衡。促進新商業模式的低成本參與，完善成本分擔機制，以確保政府財政、清潔能源供應商、終端用戶的三方財務可持續。探索建立PPP等新興投資模式，著力降低新主體、新模式融資成本，重點考慮財政資金能否撬動民間投資。結合市場需求，鼓勵企業提供多樣化的綜合能源解決方案。

下一步工作的幾點建議

首先，建立散煤治理高層級協調機制，明確散煤治理總體規劃。參考“替代優先、清潔煤保底”的原則，制定清潔替代目標與替代路徑優先序，和過渡性兜底政策，如清潔燃燒、清潔型煤、限時替代、限定用煤方式等做法。堅持分類施策，先城鎮后農村，生活生產并重。同時，明確可再生能源利用在清潔取暖中的優先地位，因地制宜，多能互補。

其次，民用散煤治理重點解決清潔能源供應和經濟性問題。民用散煤治理的既定大計是清潔取暖，難點在農村，農村清潔取暖的關鍵是經濟性，因此要加快清潔能源利用的提效降本工作。另一方面，2017年，京津冀及周邊地區“雙替代”約600萬戶，其中月70%選用氣代煤的技術路徑。主要是因為電網增容需要前期規劃，建設周期比較長，投入較大，但去年冬季出現的供需矛盾、氣源和價格穩定性等諸多問題給我們留下了深刻教訓。

工業散煤治理中，小鍋爐淘汰和散亂污企業整治工作應在全國層面開展，杜絕污染轉移和返煤現象。提高標準、加大力度、疏堵結合、做好臺賬、動態跟蹤。

再次，構建散煤治理和清潔取暖大數據平臺和相關的監測平臺。加強清潔能源供需研判，動態識別供需的區域匹配；追蹤清潔取暖項目的建筑節能水平、房改房情況、工程進度、設備運行、維護服務、補貼發放等，提供清潔能源斷供的風險識別和應急預案，并對異常情況進行事故報警等；建立中小企業信息共享平臺，提供不同區域工業園區的準入條件和集中熱源和污染控制系統的情況，“散亂污”企業及各行業落后產能的排查和整治的電子臺賬，動態追蹤系統。

最后，加強政策實施的效果評估與信息反饋機制；建立長效的投入保障機制以及補貼時效和退出機制，還原清潔取暖的市場屬性。此外，加強監管，環保督查新常態繼續下沉，狠抓落實，同時，加強各相關部門的信息公開和公眾教育也非常重要。