關(guān)于構(gòu)建自然人納稅信用體系的研究

◎文/陳 娟

一、構(gòu)建自然人納稅信用體系的必要性

（一）是加強(qiáng)稅收征管、提高納稅遵從的需要

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”、“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，為我國(guó)今后直接稅的改革指明了方向。直接稅的改革，無(wú)不關(guān)系到自然人的稅收，完善的自然人稅收征管制度是稅制改革的必備條件。因此，在《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》中，明確提出要建立自然人稅收管理體系。構(gòu)建自然人稅收管理體系，其前提是要建立完善的自然人納稅信用體系。構(gòu)建自然人納稅信用體系，對(duì)自然人的納稅信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠?qū)ζ溥M(jìn)行激勵(lì)或懲戒，解決自然人稅收征管中面臨的納稅人數(shù)量多、流動(dòng)性大、納稅遵從度低等難題，從而保障稅制改革順利實(shí)施。

構(gòu)建自然人納稅信用體系，納稅信用評(píng)價(jià)主體的范圍擴(kuò)展至企業(yè)的法人、股東、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等人群及會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，此類人群不僅自身的納稅情況將會(huì)被給予信用評(píng)價(jià)，其所在企業(yè)的納稅情況或從事的中介服務(wù)的誠(chéng)信情況，也將被納入其本人信用評(píng)價(jià)的范圍。由此，基于上述人群的影響力，自然人納稅信用的效應(yīng)將會(huì)被放大，不僅會(huì)提高自身依法納稅的意識(shí)，而且會(huì)提升法人納稅人的納稅遵從度，督促中介機(jī)構(gòu)誠(chéng)信服務(wù)，促進(jìn)誠(chéng)信納稅的社會(huì)環(huán)境的建立。

（二）是加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)的需要

黨的十八屆三中全會(huì)提出了 “建立健全社會(huì)征信體系。褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”的總體部署，為我國(guó)建設(shè)完善健康的社會(huì)信用體系提出了要求也指明了方向。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，加快社會(huì)信用體系建設(shè)，推進(jìn)政府信息共享，推動(dòng)建立自然人、法人統(tǒng)一代碼，對(duì)違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和侵害消費(fèi)者權(quán)益的企業(yè)建立黑名單制度，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。

為加快我國(guó)建設(shè)社會(huì)信用體系建設(shè)，國(guó)務(wù)院先后頒布了 《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》兩個(gè)文件，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā) 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人誠(chéng)信體系的建設(shè)已經(jīng)在積極發(fā)展的進(jìn)程中。

納稅信用是社會(huì)信用體系的重要組成部分，《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》 明確指出，要加強(qiáng)工商、稅務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的信用記錄建設(shè)，完善行業(yè)信用記錄和從業(yè)人員信用檔案。隨著稅收征管水平的提高及稅收信息化的建設(shè)與發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握納稅人誠(chéng)信納稅方面的重要信息，覆蓋面廣，信息全，全面建立納稅人信用記錄，將自然人納稅信用涵蓋其中，納入統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)，依法向社會(huì)公開(kāi)，與相關(guān)部門實(shí)行聯(lián)合懲戒，能夠促進(jìn)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)，充分發(fā)揮納稅信用在社會(huì)信用體系中的基礎(chǔ)性作用，為增強(qiáng)國(guó)家治理能力提供有力支撐。

二、構(gòu)建自然人納稅信用體系的相關(guān)配套制度

構(gòu)建完善的自然人納稅信用體系，需要國(guó)家、社會(huì)、稅務(wù)機(jī)關(guān)建立完善的配套制度與之并行。

（一）加快信用法制建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)信用建設(shè)工作取得了一定的成效，不同行業(yè)的信用建設(shè)正在如火如荼的開(kāi)展，人們的誠(chéng)信意識(shí)也在逐漸加強(qiáng)。但是，社會(huì)信用領(lǐng)域立法缺失，成為制約社會(huì)信用系統(tǒng)化建設(shè)的一個(gè)瓶頸。國(guó)家關(guān)于規(guī)范社會(huì)信用的幾個(gè)規(guī)定 （國(guó)發(fā)〔2014〕21 號(hào)、國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2016〕98 號(hào)）均為規(guī)范性文件，立法層級(jí)過(guò)低。在稅收領(lǐng)域，稅務(wù)總局于2014年7月重新設(shè)計(jì)出臺(tái)了 《納稅信用管理辦法 （試行）》和《納稅信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式（試行）》，實(shí)現(xiàn)了納稅信用評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方式和工作流程的全國(guó)統(tǒng)一，但同樣存在立法層級(jí)過(guò)低的問(wèn)題。

在社會(huì)信用的法律關(guān)系中，一方是信用的評(píng)價(jià)方和發(fā)布方，另一方是被評(píng)價(jià)方——信用主體，發(fā)生激勵(lì)或懲戒時(shí)，還會(huì)涉及第三方使用方 （當(dāng)信用評(píng)價(jià)方使用納稅信用時(shí)，第三方與第一方會(huì)重合）。在對(duì)信用主體的信用評(píng)價(jià)、對(duì)失信行為懲戒等方面，如何處理好與憲法、民法保護(hù)個(gè)人隱私、個(gè)人權(quán)利的關(guān)系，成為必須面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。因此，加快制定《社會(huì)信用法》成為當(dāng)務(wù)之急，在借鑒國(guó)際信用立法經(jīng)驗(yàn)上，系統(tǒng)構(gòu)建社會(huì)信用建設(shè)的基本法律規(guī)則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用法治化，從法律層面授權(quán)相關(guān)部門信用評(píng)價(jià)、公布、激勵(lì)、懲戒的權(quán)利，保護(hù)信用主體的合法權(quán)益。

在納稅信用領(lǐng)域，建議在對(duì)《稅收征管法》的修正草案中，增加納稅信用相關(guān)內(nèi)容，盡快將自然人納稅信用納入納稅信用的范疇，為建立自然人納稅信用體系，提供合法性保障。

（二）建立自然人稅收征管制度

自然人納稅信用體系的建設(shè)與自然人稅收征管水平是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，完善、公平、先進(jìn)的稅收征管制度，能夠提供全面、系統(tǒng)、真實(shí)的納稅信用信息，為科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀地進(jìn)行納稅信用評(píng)價(jià)提供依據(jù)，從而為推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)貢獻(xiàn)稅收力量。而稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅信用評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，在社會(huì)信用體系下的其他部門對(duì)納稅信用評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，建立良好的聯(lián)合激勵(lì)懲戒機(jī)制，則會(huì)有效地促進(jìn)稅收征管的質(zhì)效。

將自然人納稅信用等級(jí)評(píng)定納入納稅信用評(píng)定范圍，加強(qiáng)自然人納稅信用建設(shè)，使納稅信用等級(jí)成為納稅人一種重要的經(jīng)濟(jì)資源和寶貴商譽(yù)，成為每個(gè)人的第二重“身份證”。建立統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，以自然人身份證件號(hào)碼作為唯一的納稅人識(shí)別號(hào)和社會(huì)信用代碼。建立自然人稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)行差別化應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)對(duì)高收入、高凈值自然人的稅收征管。以防范稅收風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，科學(xué)配置征管資源，形成覆蓋 “數(shù)據(jù)采集—風(fēng)險(xiǎn)分析—推送應(yīng)對(duì)—反饋考核”全流程的閉環(huán)管理。順應(yīng)大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代潮流，推進(jìn)業(yè)務(wù)與技術(shù)的深度融合，積極實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)對(duì)自然人稅收管理的支撐作用。建成自然人征管系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，對(duì)自然人實(shí)行建檔管理，建設(shè)自然人數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋個(gè)人所得稅及社保費(fèi)的核心業(yè)務(wù)。

（三）加強(qiáng)征稅信用建設(shè)

構(gòu)建自然人納稅信用評(píng)價(jià)體系，最終目的不是對(duì)自然人的納稅信用進(jìn)行評(píng)價(jià)和進(jìn)行激勵(lì)或懲戒，其真正目的是提升自然人納稅人的稅法遵從度，提高自然人的誠(chéng)信納稅意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)個(gè)人誠(chéng)信體系的建設(shè)，營(yíng)造“守信光榮、失信可恥”的良好社會(huì)氛圍。政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅信用，對(duì)自然人納稅人的納稅信用發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。

稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅信用的建設(shè)，體現(xiàn)在推進(jìn)依法治稅和納稅服務(wù)的進(jìn)程中。依法治稅為誠(chéng)信納稅提供法律保障，納稅服務(wù)為誠(chéng)信納稅提供有效路徑。要加強(qiáng)稅收立法的力度，減少法律地位較弱的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的數(shù)量，加強(qiáng)稅法的可操作性和征管程序的簡(jiǎn)化和便捷程度，樹(shù)立稅收的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)納稅人的信用程度。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法，提高稅收?qǐng)?zhí)法水平。明確稅務(wù)執(zhí)法人員的責(zé)任和義務(wù)以及法定權(quán)限和執(zhí)法程序，加大對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)法合法性和合理性的監(jiān)督，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。同時(shí)，要優(yōu)化納稅服務(wù)，尊重納稅人合法權(quán)利，要把積極為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的稅收服務(wù)作為保證納稅人誠(chéng)信納稅的前提，通過(guò)提升納稅服務(wù)水平，引導(dǎo)納稅人納稅信用的建立。

三、建立自然人納稅信用評(píng)價(jià)體系的設(shè)想

自然人納稅人具有數(shù)量多、流動(dòng)性大、稅收負(fù)擔(dān)直接、納稅痛感高等特點(diǎn)。信用評(píng)價(jià)的應(yīng)用，會(huì)直接涉及其切身利益，容易引發(fā)矛盾，引起爭(zhēng)議。自然人納稅信用體系的搭建，包括參評(píng)主體的范圍、評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立、當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)及爭(zhēng)議的解決等，均需結(jié)合自然人納稅人的特點(diǎn)及考慮自然人納稅人自行申報(bào)納稅的范圍而設(shè)定，要充分考慮稅收成本，把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為前提。

（一）自然人納稅信用主體的范圍

1.逐漸推進(jìn)、逐步擴(kuò)圍

自然人納稅信用主體的范圍包括法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的所有個(gè)人，同時(shí)應(yīng)將參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要負(fù)責(zé)人及涉稅中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員等其他人群納入其中。當(dāng)前，應(yīng)以重點(diǎn)人群為重點(diǎn)，伴隨著社會(huì)信用體系及自然人稅收征管制度的完善，參評(píng)主體逐步擴(kuò)展至所有的自然人納稅人。

2.以“重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人群”為重點(diǎn)

重點(diǎn)領(lǐng)域人群可以包括公務(wù)員、會(huì)計(jì)審計(jì)人員、律師、教師、醫(yī)師、執(zhí)業(yè)藥師、評(píng)估師、稅務(wù)師、金融從業(yè)人員等人群。重點(diǎn)人群既包括“高收入、高凈值”人群，又可以包括企業(yè)法定代表人及相關(guān)責(zé)任人、主要負(fù)責(zé)人、合伙人、高級(jí)管理人員、股東等人群。

3.與自然人稅收征管現(xiàn)實(shí)相銜接

將征管中發(fā)現(xiàn)的缺失納稅信用的人群納入其中，如偷逃稅款的自然人、經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令繳納稅款拒不繳納的自然人、企業(yè)欠稅的法定代表人。

（二）自然人納稅信用信息的采集

1.搭建全國(guó)統(tǒng)一的自然人納稅信用管理平臺(tái)

以公民身份號(hào)碼制度為基礎(chǔ)，以個(gè)人為單位歸集自然人信用信息。平臺(tái)可以自動(dòng)采集“金稅三期”三系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息，同時(shí)可以進(jìn)行人工輸入，后者需要至少兩級(jí)審核。

2.自然人信用信息的范圍

包括基本信息、納稅信息、違法信息、關(guān)聯(lián)信息。基本信息包括自然人的姓名、身份證號(hào)碼、工作單位、住址、聯(lián)系電話等信息。納稅信息包括申報(bào)信息、繳稅信息等信息。違法信息包括違反稅法的信息 （如逾期申報(bào)），同時(shí)包括對(duì)應(yīng)的行政處罰、加征滯納等信息。關(guān)聯(lián)信息包括法定代表人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、股東等人群與其所在企事業(yè)單位的納稅信用、納稅遵從度相關(guān)聯(lián)的信息。

3.需要注意的問(wèn)題

信息采集時(shí)，應(yīng)保證信用信息的客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確和及時(shí)更新。同時(shí)，應(yīng)注意區(qū)分代扣代繳申報(bào)信息與自然人自行申報(bào)信息，二者不能混淆。納稅信息應(yīng)包含代扣代繳申報(bào)信息，而對(duì)違法信息的采集，因代扣單位的過(guò)錯(cuò)造成的違法信息，不應(yīng)采集。而對(duì)違法行為，一定要有痕跡化管理，防止事后出現(xiàn)糾紛。

（三）自然人納稅信用評(píng)定方式及指標(biāo)設(shè)定

1.自然人納稅信用評(píng)定方式

有三種可選擇模式：

（1）信用積分制。此種方式以加分和減分積累而成，分值的多少代表信用的高低，具有延續(xù)性，不涉及年度清零。

（2）信用等級(jí)評(píng)定制。以100分為初始分值，按照失信指標(biāo)進(jìn)行扣分，按分?jǐn)?shù)高低將納稅信用劃分為A、B、C、D等幾個(gè)等級(jí)，等級(jí)的高低代表信用的高低。一般以一個(gè)或幾個(gè)自然年度為一個(gè)評(píng)定周期。

（3）失信個(gè)案評(píng)定制。對(duì)稅收違法行為采取正列舉的方式，以確認(rèn)納稅失信，與第三方合作進(jìn)行聯(lián)合懲治，不涉及評(píng)定分?jǐn)?shù)與等級(jí)，如稅收違法“黑名單”制。

建議當(dāng)前對(duì)自然人納稅信用的評(píng)定，采取信用等級(jí)評(píng)定制，對(duì)嚴(yán)重失信行為以多扣分值的形式體現(xiàn)，并進(jìn)行聯(lián)合懲治。待條件成熟，可采取信用積分制。

2.自然人納稅信用評(píng)定指標(biāo)

評(píng)定指標(biāo)包括評(píng)定指標(biāo)的范圍與評(píng)定指標(biāo)的分值。在考慮采用信用等級(jí)評(píng)定制的基礎(chǔ)上，評(píng)定指標(biāo)的范圍應(yīng)以征管法及其他稅法列舉的自然人違法行為為準(zhǔn)，而評(píng)定指標(biāo)的分值，則應(yīng)視違反稅法行為的后果、主觀情節(jié)、改正情況等內(nèi)容相綜合設(shè)定。

（四）自然人納稅信用的應(yīng)用

1.內(nèi)部應(yīng)用

將自然人納稅信用等級(jí)與稅收風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)接，對(duì)不同信用等級(jí)的納稅人實(shí)行納稅服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)提示、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等差別式管理。對(duì)守信者，除設(shè)置辦稅“綠色通道”外，應(yīng)設(shè)計(jì)更多的優(yōu)惠措施。對(duì)失信者，在一定時(shí)間內(nèi)要加強(qiáng)重點(diǎn)評(píng)估和稽查管理力度，并加大對(duì)偷、逃、抗、騙稅的打擊力度，加大失信成本。

2.外部應(yīng)用

推動(dòng)聯(lián)合懲戒機(jī)制，使守信者受益、失信者受限。逐步與全國(guó)和地方信用信息共享平臺(tái)對(duì)接，不同省份地稅局可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)信用體系建設(shè)，擴(kuò)展外部應(yīng)用，實(shí)行聯(lián)合懲戒，如將嚴(yán)重失信行為納入個(gè)人征信記錄。對(duì)企事業(yè)單位納稅方面嚴(yán)重失信的行為，在記入企事業(yè)單位信用記錄的同時(shí)，記入其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有直接責(zé)任人員的個(gè)人納稅信用記錄；對(duì)中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員提供服務(wù)的誠(chéng)信情況，計(jì)入個(gè)人納稅信用記錄。通過(guò)建立完整的個(gè)人納稅信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)及聯(lián)合懲戒機(jī)制，使失信懲戒措施落實(shí)到人。

（五）信用主體權(quán)益維護(hù)及爭(zhēng)議解決

1.健全自然人納稅信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制

這是維護(hù)公平正義、維護(hù)自然納稅人合法權(quán)利的需要，也是構(gòu)建自然人納稅信用的前提。首先，要保障自然人納稅信息的安全和對(duì)自然人隱私的保護(hù)。其次，要賦予自然人對(duì)自身納稅信用的查詢權(quán)。若自然人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信用評(píng)價(jià)或信用信息存在異議，自然人應(yīng)有提出質(zhì)疑的權(quán)利和提出行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)信用評(píng)價(jià)適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)不正確時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整對(duì)自然人的信用評(píng)價(jià)，修改自然人信用記錄，并將最新的信用評(píng)價(jià)結(jié)果告知聯(lián)合懲戒部門。

2.建立自然人納稅信用修復(fù)機(jī)制

《美國(guó)公平信用報(bào)告革新法》規(guī)定：自被裁定破產(chǎn)救濟(jì)之日起或法庭宣判之日起滿10年，民事訴訟、民事仲裁或逮捕記錄自執(zhí)行日期起滿7年，自拖欠稅款被繳清之日起滿7年，相關(guān)記錄均不得列入消費(fèi)者信用報(bào)告等。構(gòu)建相應(yīng)的信用修復(fù)規(guī)則，也是我國(guó)構(gòu)建自然人納稅信用體系的重點(diǎn)內(nèi)容。自然人在規(guī)定期限內(nèi)糾正納稅失信行為、消除不良影響的，在一定年限之后應(yīng)不再作為信用評(píng)價(jià)指標(biāo)。

[1]白安義.完善中國(guó)納稅信用管理體系的基本構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（18）.

[2]肖春明.關(guān)于我國(guó)納稅信用建設(shè)的研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2017，（3）.

[3]王偉.制定社會(huì)信用法刻不容緩[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-10-6.