加強農業資金投入建設項目績效審計的思考

■陳建平

黨的十九大報告中指出：農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持農業農村優先發展。強化農業資金投入建設項目績效審計監督，就是要站在國家宏觀政策的高度，監督和保障政府對農業、農村建設資金投入經濟效益和社會效益，為推進建設社會主義新農村，決勝全面建成小康社會作出積極貢獻。為此，筆者作如下思考：

一、目前農業資金投入使用中存在的問題

一是農業資金投入建設項目可行性研究不夠。有的對農業資金投入建設立項把關不嚴，可行性研究敷衍了事；有的農業資金投入建設項目根本就沒有可行性研究，隨意確定建設項目；還有的為完成上級對農業資金投入的任務，盲目無計劃的安排農業資金投入；還有的農業資金投入建設“撒胡椒面”，其結果是，農業資金投入產出效益差，規模效益低，造成政府財政有限的支農資金損失和浪費。

二是農業資金投入使用管理混亂。（1）農業資金投入沒有明確的責任和考核目標；（2）農業資金支出不能按規定計劃及時撥付到位；（3）隨意改變農業資金用途，甚至任意縮小原審批項目的規模；（4）擅自用農業資金濫發獎金、福利、購置物品；（5）農業配套資金到位率低，其結果是，嚴重影響了農業資金投入建設項目質量。

三是農業資金投入使用會計信息失真。在近年來審計中發現，一些單位在會計賬目處理中，利用往來賬作“掩體”，隱藏資金，設“小金庫”影響了會計信息真實性；有些單位利用暫付款賬戶，作“避風港”，將資金不直接撥付給農業資金投入建設項目單位，而放在暫付款賬上，以便隨時挪作它用；有的單位虛設應付款項，作“蓄水池”，將農業資金任意截留；還有的單位將待結算賬，作“調節器”，長期不與農業資金建設單位結清，表面上看，農業資金滯留在賬上，但實際上農業資金早已被擠占挪用等，給違法違紀者造成了可乘之機。

四是農業資金投入缺乏完善的績效評價體系。有的只有財務指標，而沒有非財務指標；有的只有歷史價值指標，而沒有現時價值指標、未來價值指標和預警指標；有的綜合性指標多，而單項指標少；更多的是缺乏公認的通用的農業資金投入績效評價標準，因而許多單位只關心投入了多少多少農業資金，而對政府財政農業資金投入后經濟效益性、效率性和效果性評價卻無人問津。

二、農業資金投入績效審計監督的思考

1.切實搞好農業資金投入績效審計審前調查。農業資金投入效益審計，既不同與日常財政財務收支審計，也不同與領導干部經濟責任審計，而是在財政財務收支真實性和合法性審計的基礎上更進一步的經濟性、效率性和效果性的審計。因此，只有充分做好審前調查，才能保證農業資金投入績效審計的質量。所以必須要開展好“五字”審前調查，即：一是“學”即審計組要組織審計人員在進駐被審計單位前圍繞黨和國家的經濟建設中，認真學習黨和國家大政方針和宏觀經濟政策，學習財政農業資金投放，管理相關財務管理制度和法規。還可以邀請一些有關專業人員講解執行國家財經政策以及有效成果等情況；二是“聽”，即審計組要深入被審計單位聽取其有關農業資金投入、管理、使用以及內控等情況介紹，包括職責、職能、機構設置、政策執行、任務完成、效益情況及存在的問題和建議；還可以采取問卷調查的方式進一步了解情況；三是“看”，即審計組人員應廣泛地查閱、收集有關農業資金投入、管理、使用資料，重點收集國家頒布的有關政策、法規，財政農業資金投入預算計劃和年度決算報表，上級有關文件及其批復、銀行賬戶、會計賬表、原始憑證、電子數據，以及機關的內控制度和重要會議記錄等資料；四是“訪”，即根據掌握了解到的情況和收集到的資料，對有關單位、群眾進行走訪，核實掌握有關資料數據真實性。還要走訪政府有關職能部門，了解國家有關方針政策。走訪業務往來單位，了解業務往來的情況等。五是“議”，即審計組根據學到、聽到、看到、訪到的情況和搜集到的資料進行認真梳理歸類分析，并依照審計農業資金投入的經濟性、效率性、效果性三大要素，研究制定切實可行的農業資金投入效益審計方案。

2.切實加強農業資金投入績效審計素質建設。農業資金投入績效審計涉及面廣、內容復雜、技術要求高、難度大。為此，必須從以下幾個方面切實加強績效審計隊伍素質建設。一要整合審計機關現行資源，即打破審計機關傳統專業科室局限，將審計機關現有內部審計隊伍中綜合素質較高的人員集中起來進行績效審計業務培訓，培訓的內容不僅包括國內國外效益審計理論研究成果，而且要重點突出績效審計實務及相關的經濟學、工程學、統計學、計算機等知識技術技能的培訓，拓寬績效審計的思路和創新能力；二要招聘一些懂經濟學、工程學、統計學、計算機等專業人才充實效益審計隊伍，增強績效審計隊伍素質，從而保證優質高效地開展農業資金投入績效審計。

3.深入開展農業資金投入績效審計。針對農業資金投入績效特殊性，擬從以下幾個方面入手：

（1）從農業資金投入項目入手。一方面要審查其農業資金投入建設項目是否符合國家有關政策規定，是否進行了可行性研究，建設項目立項背景是否真實，可行性研究內容是否完整，經濟技術論證是否切實可行，是否符合當地的自然條件（資源、地理和環境）、經濟結構、技術、經濟支持能力和可持續發展要求，有無虛假申報，違背科學規律，忽視和諧發展和可持續發展的問題；另一方面要審查財政農業資金投入項目的概算是否合理、是否體現了科學可行和節約的原則。

（2）從農業資金投入流向入手。即首先要審查財政年度結算表、指標賬、上下級往來賬及上級財政部門下達的指標文件（單）和農業資金投入建設項目資金的批準文件等；其次要審查非財政管理部門與農業資金使用單位的往來賬；再次審查農業資金管理部門對農業資金分配、撥付、使用、報批手續，看是否按規定及時下達分配指標，是否及時撥付到位，有無隨意分配或暗箱操作現象，并以農業資金流向為主線，依據農業資金的指標、規模、用途及撥付農業資金的路徑進行追蹤審計。還要通過有重點的詳查或抽查等方法，檢查各個環節應到位、已到位的農業資金數額，有無滯留、截留、擠占、挪用及損失浪費等現象。必要時還可以向開戶銀行詢證、核對，若發現疑點，要一查到底。

（3）從制度運作方面入手。即首先要運用公共財政理論、經濟學、統計學原理審查農業資金投入項目建設的相關部門和使用單位，是否建立了規范有效的農業專項資金管理內控制度，是否制定了農業資金使用“五專”制，即：專款、專戶、專用、專賬、專人負責制度，是否建立了農業資金投入使用跟蹤問效回訪制度和績效考評與獎懲制度。還要看其各項制度是否正常運行、有效。

（4）從農業資金投入具體使用情況入手。一要重點審查農業資金是否專款專用，支出的原始憑證是否有嚴格的審批手續，報銷的票據是否合法，報銷內容是否真實，資金用途是否符合規定要求，所采購的建設項目必需的材料是否優質，數量是否真實，價格是否合理，是否存在有盲目采購，浪費資金現象和舞弊的行為。二要注重對農業資金投入轉化為資本和績效情況，要通過審計掌握和分析農業資金投入產出或欠產出經濟效益和未達到預測經濟效益和社會效益的原因，提出有價值的建設性意見和建議。

4.嚴格農業資金投入績效審計評價標準。農業資金投入績效審計評價，實際上就是對財政公共支出效果的綜合評價，既不能用固態和靜止的觀點去評價，也不能只顧眼前利益、局部利益的經濟效益，而是要用聯系和發展的觀點，著眼于生態環境的改善，人民生命財產的安全、生產力水平、人民生活質量提高和有利于社會經濟長遠的可持續發展。因此，我認為應從以下幾個方面制定農業資金投入績效審計評價標準：

一要能反映國家農業政策的執行和重點農業資金方面的評價指標，看是否代表了財政公共資金最經濟或最合理的。如農業資金投入到位率、農業資金投入使用率、農業資金流失率等。

二要能反映農業資金投入建設項目運用狀況方面的評價指標，看是否實現了投入最小化，產出最大化。如農業資金投入建設項目完工率，農業資金投入建設項目驗收率，農業資金投入建設項目合格率，農業資金投入建設項目有效利用率，農業資金投入建設項目資金閑置率及農業資金投入建設項目的績效能力等。

三要能反映農業資金投入效果方面的評價指標，看是否達到了預定目的的經濟效益和社會效益。如貧困戶（人）減少數，貧困村人均純收入增加額（增長率），村集體經濟純收入增加額（增長率）等，同時還要通過因地制宜，因事制宜擬制一些表格進行量化分析，如《農業資金投入預算計劃及投向分析表》、《年度農業資金投入建設項目使用績效分析表》、《農業資金投入建設項目成果調查統計表》、《農業資金投入、管理、使用及績效滿意度分析表》等方法，對公共資金投入經濟性、效率性、效果性進行科學評價。

四要在擬制農業資金投入績效審計評價標準時，除了充分運用財政財務收支真實性、合法性審計技術分析外，還要注重運用常規統計分析和抽樣統計分析等技術方法，對有關要素指標進行量化分析。還應結合同類型、同地區、同對象，歷史水平和現在水平相比較的有關經濟指標、技術指標、質量指標等參數予以分析評價，真正做到農業資金投入績效評價，實事求是，切實可行，客觀公正。

五要通過農業資金投入績效審計、分析、評價，確定農業資金投入建設的經濟效益和社會效益真實成果。若在農業資金投資績效審計中，一旦發現農業資金投入、運行，建設中既不按國家規定執行，又不加強農業資金投入項目建設管理，我行我素，頂風違紀、徇私舞弊、貪污賄賂造成重大經濟損失浪費等違紀違法問題，除給予必要的經濟處罰外，還要及時移送有關機關追究黨紀政紀責任，情節嚴重、性質惡劣、觸犯刑律的，還要移送司法機關追究刑事責任，以推動和促進農業資金投入建設更加規范、更加完善，取得更好的經濟效益和社會效益。