當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)困局成因分析

■汪 葵

路徑選擇的偏差或方式方法的錯(cuò)誤，無論你如何的努力，也難以達(dá)到希望的彼岸。

2010年10月12日由中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部與國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定》，2014年4月27日由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部與國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），并于發(fā)布之日實(shí)施。從執(zhí)行的情況來看，以及本人觀察到現(xiàn)象來看，并沒有完全達(dá)到《細(xì)則》規(guī)定的預(yù)期效果，出現(xiàn)了一些讓人費(fèi)解的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在一些地方黨委、政府換屆時(shí)，大批更換地方或部門主要領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，造成了審計(jì)機(jī)關(guān)無法及時(shí)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部（主要是黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)）離任一年有余而未進(jìn)行審計(jì)，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告為“有部門與單位，將其作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)”的作用大打折扣，也使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在形式上給人留下了流于形式的印象，從而使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)陷入了讓人很難理解的困局。同時(shí)，在依法治國(guó)，依法行政的背景下，也使審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)形象，及審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用受損。本文試圖從現(xiàn)代審計(jì)的起源，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的來由，兩個(gè)主要方面來分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形成困局的成因。

一、現(xiàn)代審計(jì)的起源

正如大家都知道的，一般的教科書都認(rèn)為現(xiàn)代審計(jì)的起源，是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。隨著科學(xué)技術(shù)水平不斷提高，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會(huì)化大生產(chǎn)的時(shí)代到來，必然出現(xiàn)生產(chǎn)資料（用現(xiàn)在的話說就是資本）的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這時(shí)，所有者與經(jīng)營(yíng)者形成了一對(duì)矛盾的統(tǒng)一體，所有者就需要委托第三方以依法、獨(dú)立、客觀、公正立場(chǎng)，按照公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家的法律法規(guī)對(duì)經(jīng)營(yíng)者使用所有者的資本的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行評(píng)估，于是就產(chǎn)生了現(xiàn)代審計(jì)。同時(shí)，也隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與文明的不斷進(jìn)步，對(duì)政府及其部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行評(píng)估也有著迫切需要，國(guó)家審計(jì)也就應(yīng)運(yùn)而生了。所以現(xiàn)代審計(jì)的本質(zhì)就是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的真實(shí)性、合法性與效益性，按照公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家的法律法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，從而確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平穩(wěn)、健康運(yùn)行，促進(jìn)廉政建設(shè)，促使財(cái)政資金的使用發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

縱觀《細(xì)則》對(duì)地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)主要內(nèi)容，除了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，及《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的對(duì)政府及其部門的財(cái)政財(cái)務(wù)預(yù)決算審計(jì)，及對(duì)國(guó)有企業(yè)與國(guó)有控股的企業(yè)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)的內(nèi)容，還加上了“貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家、上級(jí)黨委和政府重大經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署情況，重大經(jīng)濟(jì)決策情況，自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況，機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用以及有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況；政府投資和以政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究、決策及建設(shè)管理等情況；等”。這部分有的內(nèi)容與現(xiàn)代審計(jì)產(chǎn)生的前提條件及其本質(zhì)內(nèi)在要求不太相關(guān)聯(lián)，況且，這部分內(nèi)容有的是黨委部門與政府部門的日常管理與監(jiān)督工作。而審計(jì)監(jiān)督只是國(guó)家監(jiān)督體系中一個(gè)在財(cái)政財(cái)務(wù)方面監(jiān)督的子系統(tǒng)。從現(xiàn)實(shí)中的觀察來看，以及邏輯方面來看，一個(gè)地方各級(jí)黨委或政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)決算，及黨委部門和政府部門，以及黨政部門的下屬單位的具體的財(cái)政財(cái)務(wù)收支不真實(shí)和不合法的種種違規(guī)違紀(jì)行為是沒有任何顯性的、相關(guān)的聯(lián)系。從理論上講，每個(gè)部門、每個(gè)單位是獨(dú)立法人，都有其法人代表，其法人代表才是部門及單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況的實(shí)際負(fù)責(zé)人。至于“政府投資和以政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究決策情況等有關(guān)內(nèi)容”，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)來界定與評(píng)介，已超越了《審計(jì)法》賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，也與現(xiàn)代審計(jì)產(chǎn)生的前提條件及其本質(zhì)的內(nèi)在要求不相符合，在目前現(xiàn)實(shí)階段中可操作性不強(qiáng)。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的來由

1986年 9月 15日，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景條件下，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》，并于當(dāng)年 10月 1日起執(zhí)行。其中規(guī)定“廠長(zhǎng)離任前，企業(yè)主管機(jī)關(guān)（或會(huì)同干部管理機(jī)關(guān)）可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)廠長(zhǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)議”。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署發(fā)文要求全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展試點(diǎn)工作。各地審計(jì)機(jī)關(guān)試行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容為“主要審計(jì)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）任期內(nèi)貫徹執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)方針、政策、法規(guī)和規(guī)章制度的情況；企業(yè)的財(cái)務(wù)收支是否遵規(guī)守法，有無截留國(guó)家財(cái)政收入，鉆改革空子為小團(tuán)體和個(gè)人謀私利的問題，盈虧是否真實(shí)，有無虛盈、潛虧、掛賬的問題；經(jīng)濟(jì)效益是否達(dá)到任期目標(biāo)，有關(guān)產(chǎn)值、產(chǎn)量、質(zhì)量、成本費(fèi)用、稅利等指標(biāo)是否完成；國(guó)家資財(cái)是否完整，有無損失和鋪張浪費(fèi)的問題；固定資金、流動(dòng)資金增減變化以及各項(xiàng)專用基金提取使用的是否符合規(guī)定；企業(yè)自我發(fā)展后勁是增強(qiáng)還是削弱等”。從其內(nèi)容看，主要與資金（即資本）的財(cái)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性效益性相關(guān)。國(guó)家作為生產(chǎn)資料的所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者即廠長(zhǎng)（經(jīng)理）的離任審計(jì)，與現(xiàn)代審計(jì)產(chǎn)生前提條件及其本質(zhì)的內(nèi)在要求基本相符合，且經(jīng)濟(jì)責(zé)任明確而又容易劃分清楚。

1999年5月 24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》與《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，并于發(fā)布之日起實(shí)施。審計(jì)署于是 2000年 12月 25日發(fā)布了此兩個(gè)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則。此兩個(gè)規(guī)定實(shí)施細(xì)則的審計(jì)內(nèi)容，根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景條件，基本上是嫁接了對(duì)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的，其審計(jì)對(duì)象均為一個(gè)獨(dú)立的法人，其法人代表的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也是明確而具體的，也容易劃分清楚，與現(xiàn)代審計(jì)產(chǎn)生的前提條件及其本質(zhì)的內(nèi)在要求也基本相符合。

2010年10月12日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》。2014年4月27日由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委發(fā)布了其實(shí)施細(xì)則。此細(xì)則中對(duì)地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)內(nèi)容，有的與現(xiàn)代審計(jì)的產(chǎn)生前提條件及其本質(zhì)的內(nèi)在要求不完全符合。因此，在現(xiàn)實(shí)條件下實(shí)施，就出現(xiàn)了讓人很難理解的現(xiàn)象。

按照當(dāng)前依法治國(guó)、依法行政、依法監(jiān)督的要求，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，以及國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督是國(guó)家整個(gè)監(jiān)督體系中的一個(gè)子系統(tǒng)的實(shí)際情況，結(jié)合審計(jì)產(chǎn)生的前提條件及內(nèi)在的本質(zhì)要求，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，應(yīng)當(dāng)選擇限于一個(gè)可考量的實(shí)體法人及法人代表之內(nèi)的路徑，才能避免產(chǎn)生上述讓人費(fèi)解的困局，也能夠發(fā)揮國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)最大的監(jiān)督作用。