審計全覆蓋條件下國外貸援款項目審計組織模式研究

■帥智軍

近年來，江西省審計機關針對國外貸援款項目多、覆蓋面廣，傳統的審計組織方式已無法適應審計管理要求的情況，積極探索審計全覆蓋條件下國外貸援款項目審計組織管理的方法和手段，以省、市、縣三級審計為載體，以O A和A O為支撐，充分運用審計信息技術和手段，對審計項目進行統一組織和管理，實現在同一項目、同一時間、不同的區域、不同審計人員業務協同，組織管理整體聯動，取得了初步成效。為此，筆者對審計全覆蓋條件下國外貸援款項目組織模式談點認識。

一、審計全覆蓋是對國外貸援款項目審計組織模式提出的新要求

首先，利用外資作為我國對外開放的重要內容，一直在伴隨我國經濟社會的發展而不斷發展變化，逐步由最初的引資為主轉向引資、引技、引智有機結合。十八大報告提出，要提高利用外資綜合優勢和總體效益，推動引資、引技、引智有機結合。習近平總書記在博鰲論壇上強調，中國將越來越開放，中國利用外資的政策不會變。李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上提出，我國會更加積極有效利用外資。從我國利用國外貸款發展趨勢看，未來較長一段時間內，其總體規模將維持在每年60億美元左右。積極服務于國家利用外資工作，關注和了解我國利用外資總體情況與發展趨勢。2016年江西省國外貸援款項目累計達10個，涉及林業、農業、交通、航運、水利和能源等領域，計劃投資總額折合人民幣260.56億元，其中協議利用外資額56.58億元。

其次，從國家審計大局出發，緊緊圍繞國家審計定位、目標和中心工作，充分發揮國外貸援款項目審計在黨和國家監督體系中的應有作用。國務院《關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）明確提出，要發揮審計對促進國家重大決策部署貫徹落實的保障作用，持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計；要強化審計在促進依法行政、推進廉政建設和推動履職盡責方面的監督作用。中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發〔2015〕58號）明確了審計定位，并提出要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。審計署《關于加強外資審計工作的意見》強調各地方審計機關要從滿足實現外資審計全覆蓋要求出發，保證外資審計人員數量和質量以及隊伍穩定，確保各重點項目審計資源投入充分。目前，江西省國外貸援款項目審計覆蓋面達到100%。

鑒于上述原因，我們有理由相信，審計全覆蓋條件下實施國外貸援款項目審計組織模式的創新，不能只停留在理論研究上，需要從實踐層面對其具體操作程序進行探索，這才更具有現實意義。

二、審計全覆蓋條件下國外貸援款項目組織模式的架構設想

筆者以2017年上半年實施的《亞行貸款、CCF贈款江西林業發展項目2016年度執行情況審計》為例，該項目涉及吉安、萍鄉、贛州、九江、撫州、景德鎮、上饒、新余8市的20個縣（市、區）及景德鎮市直屬的楓樹山林場。2016年該項目有18個縣向亞行申請了提款報賬。江西審計機關對該國外貸援款項目審計組織模式提出以“一個中心、兩條通道、五個統一”為框架的項目組織管理模式。

1.構建“一個中心”，成立以省審計廳外資處項目審計組（以下簡稱“中心審計組”）為中心，實現對國外貸援款項目的統一指揮和調度，對18個市縣參審審計組實行“扁平化”管理，各市縣參審審計組直接對中心審計組負責，中心審計組對項目組織實施的江西省審計廳負責。

2.建立“兩個通道”，即以互聯網和審計專網為載體，形成日常事務性信息和重要業務數據兩條通道。根據工作需求，一是建立“指揮信息通道”，實現指揮信息的上傳與下達。中心審計組利用在互聯網上建立“傘形項目審計工作群”，積極發揮組織、交流和反饋審計指令、審計信息等諸功能作用。二是建立“數據傳輸通道”，實現數據的分發和相關保密性要求較高的信息傳遞。要求18個市縣參審審計組充分利用外資項目信息和審計成果資源共享平臺，通過A O外資版報送提取業務數據。

3.強化“五統一”。即統一組織實施、統一審計工作方案、統一審計時間、統一審計處理（或處理口徑）、統一匯總上報。

國外貸援款項目審計組織管理實現了四大轉變：一是國外貸援款項目審計組織管理方式由“松散型”向“集中型”轉變，解決了過去審計覆蓋面不廣，審計發現問題不深不透的狀況，實現了對各審計組審計全過程的統一指揮。二是審計質量控制由“事后監督”向“全程監控”轉變，審計機關的領導和項目組長可隨時查看審計人員現場審計工作情況，可對審計人員撰寫的審計取證單、工作底稿等資料進行實時監控。三是信息資源管理由“單點分散獨享”向“全面幅射共享”轉變，通過應用A O外資版，實現上下溝通、及時交流工作經驗、隨時解答政策和疑問。四是國外貸援款項目審計干部對計算機的應用由“被動應用”向“主動適應”轉變，審計人員主動要求參加學習培訓，提高計算機審計技術和能力。

三、審計全覆蓋條件下國外貸援款項目組織模式的基本要求

1.整合項目審計資源。江西審計機關加強組織領導，加大統一協調力度，以每年審計署授權或統一部署年度審計工作計劃為依托，實行國外貸援款項目審計組織模式。由省審計廳外資處牽頭組織領導，市縣級審計機關共同參與，集中開展國外貸援款項目審計。

2.加強審計過程指導和現場管理。建立健全由省市審計機關共同合作的項目審計過程指導機制，組織督導組在利用國外貸援款項目集中審計期間，對重點項目進行業務督導，加強對審計過程的跟蹤指導。

3.健全審計工作報告制度。江西省審計廳除每年向審計署提交全年外資審計工作綜合報告外，對外資審計重大事項以及審計過程中發現的重大違法違規問題，及時專項報告審計署。利用外資項目審計結果納入省級審計結果報告和審計工作報告。

4.加強項目審計隊伍建設。江西省審計廳要求利用外資金額較大、項目數量較多市縣，從滿足實現外資審計全覆蓋要求出發，保證外資審計人員數量和質量以及隊伍穩定，確保各重點項目審計資源投入充分。

5.建立健全審計培訓體系。江西省審計廳充分利用審計署審計干部教育學院培訓資源和省廳每年一次的外資業務培訓，積極開展對市縣外資審計人員的培訓，不斷提高審計業務能力，尤其是重大問題突破能力和宏觀政策分析研究能力。大力培養外資審計專業人才，保障外資審計隊伍整體水平，滿足外資審計需要。

6.全面推進規范化建設。繼續發揮外資審計規范化優勢，堅持及時總結外資審計實踐經驗，深入研究外資審計項目特點，針對不同類型的項目，制定具體審計操作規范。

7.開展期中審計工作試點。按照“一年審多次、多次審一年”思路，每年下半年可對利用外資項目當年財務收支及項目執行情況進行審計，以減輕下一年度集中審計工作壓力。