中國城市建設用地一級開發融資體系研究

王 嵩

（中交城市投資（寧波）有限公司，浙江 寧波 315000）

引言

隨著習總書記中國特色社會主義思想的推進，社會主義市場經濟日益繁榮，房地產市場的土地開發工作的開展也越發頻繁。但由于我國特殊的社會主義制度下的土地有償使用模式，城市建設用地分為一級開發與二級開發兩個部分，而土地的一級開發是土地流入土地市場的基礎，一級市場土地的數量與交易走向又決定了二級開發土地市場的再開發與土地資源的再配置。但我國對于城市建設用地一級開發的定義、適用范圍、融資模式并沒有官方的概念，因此，我們需要不停地從理論與實踐中汲取解決土地一級開發資金來源與融資模式的經驗。

一、相關概念簡述

（一）城市建設用地一級開發概念

城市建設用地是指國家對農村或集體的私有個人用地進行征收，并且將征得的土地變為國有土地的過程。我國特殊的社會主義制度，營造的特殊社會主義市場經濟氛圍，導致我國的土地市場分為國有土地使用權市場和集體土地使用權市場。其中國有土地使用權市場中的一級市場是以出讓土地使用權為主的，而二級市場是以轉讓、抵押、租貸土地使用權為主，故一級市場的土地使用權順利出讓二級市場的轉讓、抵押工作才能順利開展。

（二）土地儲備制度下的一級開發內涵

土地儲備是指政府或其他公共部門按照相關土地部門規定的政策對土地進行合法征收，并且在開發的幾年對土地進行必要的平整工作，然后掛牌進行出售或租賃，以便于政府對房地產市場進行調控，是政府利用土地、控制土地的基本制度和手段。在政府的土地儲備制度推行后，土地一級開發主要是完成對土地“多通一平”的基本整理工作和簡單的前期開發工作。因為土地儲備包含對土地進行征收、基本整理與開發、出讓三個部分，而土地一級開發主要是對征收土地進行基本的整理。

（三）土地一級開發融資體系內涵

土地一級開發融資模式是指通過出售股權、債權的方式為土地一級開發提供使用資金的金融工具，其核心內容是提供進行土地一級開發所需的資金。城市土地一級開發由于項目建設期和回報期較長、項目融資金額較大、投資風險較大等特點，在實際開展融資工作時面臨許多困難，而相關部門對于解決融資困難問題又缺乏相應的成功經驗與科學有效的手段，因此建立科學合理的土地一級開發融資體系是解決當前融資困難問題的有效途徑。

二、土地一級開發及融資體系現狀

（一）土地一級開發現狀及弊端

1.城市建設陷入無序

由于政府時常對完全未開發土地進行出讓，而政府與房地產公司分工明確，各自對劃分區域開展“生地”變“熟地”的工作，房地產開發商對合同劃分區域進行“多通一平”的工作，并在合同劃分區域的周邊區域也開展基礎配套設施的建設，而政府負責周邊大型配套設施的建設、市政設施建設與公共服務設施建設等工作。這種分工模式看似合理，實則在具體實施過程中存在房地產開發商與政府開發節奏和區域開發整體統一性產生較大偏差的現象。例如，房地產開發商已將樓盤建好，但政府的市政配套設施卻遲遲未跟上進度，導致該樓盤與建設初期預計價值相差甚遠。其主要原因還是政府與房地產開發商對“生地”變“熟地”的過程中所做的工作存在較大差異，致使理念產生偏差，最終導致城市建設不協調和無序的狀態。

2.土地利用率較低

房地產開發商始終以該地塊是否能最大程度盈利為核心目標，因此必然會選擇具有最大可能投資回報的地塊進行開發，而政府在對城市建設用地進行開發考慮時更多的是考慮以某一樓盤帶動整個區域，是對提高該區域內所有地塊的投資回報率進行分析，這兩者無形中就會存在矛盾。最常見也最典型的例子就是房地產開發商在進行拿地時多考慮自己的預期投資回報率，總是挑選自己認為最好的地塊進行開發，而未考慮整個區域的投資回報，因此會給城市留下較多的“邊角料”，不僅無法提高整個區域的投資回報，更是致使城市建設過程中的“邊角料”地區給城市管理造成諸多影響。

（二）土地一級開發融資體系問題

1.融資主體不明確

在土地儲備制度大力推行的大環境下，各地區政府基本已確立以相關部門開展土地儲備工作為核心的融資主體。但在對土地開展整理與基本開發工作的過程中，土地一級開發的主體是土地儲備中心，還是土地儲備中心出資建立的相關企業，或是土地儲備中心委托的市場機構并不明確。如果沒有一個明確的融資主體，那么銀行、開發商、風投機構進行融資就會存在巨大風險，一旦出現投資失敗，也就沒有了資金償還的主體，故有時不得不放棄融資。

2.融資渠道單一

目前，我國的土地一級開發資金來源有自有資金、銀行貸款和財政撥款三個方面。雖然有三個資金來源，但自有資金與財政撥款的融資金額相較于銀行貸款額依舊存在較大差距，因此最主要的融資渠道還是銀行貸款。融資渠道單一無形增加了銀行貸款的壓力，銀行的經營風險同時被提高，且用于土地儲備的貸款主體是土地儲備機構，由于土儲機構所擁有的自有資金較少，且普遍負債率較高、承擔風險的能力較差，無形中增加了銀行對該類機構進行融資的資金風險。土儲機構在進行土地儲備貸款時主要是以土地使用權作為抵押物進行抵押貸款，但由于一級土地在土儲機構手中并沒有出讓成功，所以這種抵押在法律上并不具備法律效力，當貸款出現問題時銀行不能對貸款資金進行變現。

三、土地一級開發融資體系總體設計

（一）明確各主體定位及關系

政府在進行市場調控時是補充單純由市場主體在經濟中無法發揮的作用，也就是說政府在調控市場經濟中是處于“正效應”的，但在實際融資工作中，政府往往不能達到市場經濟調控的積極作用，有時還會適得其反，削減了本應屬于民眾的回報。如若要完善我國土地一級開發融資體系，給市場經濟創造“正效應”，首要解決的還是確立我國土地開發的主體，且應明確該主體與政府相關部門的關系與資金往來方式和各部門、機構的工作內容。例如，土地儲備中心負責土地征用、整體與基本開發、出讓的工作，且根據整體規劃方案及相關要求，制定一套適用于土地一級開發的標準，且在各項指標達標后才可進行進一步開發。

（二）運用債權、股權建立融資體系

根據財務學相關理論，股權融資適用于投資回報不確定的項目，而債權融資適用于投資回報穩定，且投資回報率高于行業標準的項目。由于土地一級開發具有投資期望不明確、建設周期及投資周期長等特點，運用債權、股權進行融資，建立科學合理的融資體系，往往可以達到有效融資的目的。融資體系主要包括財政撥款、銀行貸款、其他金融工具。一般來說，政府財政撥款金額較少，遠不能滿足實際資金需求；而對于銀行而言，土地儲備貸款存在的風險較高，且銀行對于土地一級開發主體有諸多限制，因為存在制度、流程、風險多個方面障礙，銀行貸款金額比重逐年下降。因此，必須依托我國特有的社會主義市場經濟和土地一級開發對資金的需求特點，開發出適合我國土地一級開發融資體系的金融工具。

（三）土儲中心控制征地與出讓

在土地一級開發過程中，政府由于自身專業能力方面的不足，需要委托專業的土儲機構對相關土地進行征收與出讓。但由于征地過程中涉及拆遷、補償等多項工作，且牽扯利益體為多個方面，賠償金額巨大等原因，只有政府出面才能妥善完成這一工作，因此為了便于專業的土儲機構開展土地征收工作，土儲機構應該具有一定的政府給予的處理土地征收、拆遷相關工作的權利。在完成土地基本整理工作后，政府應根據土地市場總體情況對征收土地進行科學的出讓分配，通過強有力的手段控制土地市場，從而影響土地價格，進而達到調控整個房地產市場價格的目的。政府通過把控土地出讓數量與效率，控制土地相關收益，實現各主體經濟利益的合理化分配。

結語

由于我國特殊的社會主義制度決定了特殊的社會主義市場經濟，因此也形成了獨特的社會主義土地制度，雖說與國外的土地制度存在差異，但其他國家在一級土地開展融資工作的成功經驗依然值得我們借鑒與思考。明確一級土地開發融資的主體，尋找最適合中國的城市一級土地融資模式，依舊是研究工作的重心。關于土地一級開發的融資體系研究還需相關研究部門與研究人員積極推動，去使用更多的金融工具完善中國的融資環境。