村級土地利用規劃編制研究

陳 鵬

（南京國圖信息產業有限公司，南京 210036）

一、研究背景

（一）進一步完善土地利用規劃體系的需求

我國自20世紀90年代開展第一輪土地利用總體規劃編制起，就已建立了按照行政區域劃分的國家、省、市、縣、鄉五級規劃體系，經過長期的探索和實踐，對于土地利用總體規劃的研究也日趨成熟，但同時也存在以下幾個問題。

1.總體規劃多有越位，而詳細規劃存在欠缺

我國土地利用規劃進行的主要是土地利用總體規劃，對其他土地利用規劃側重較少，尤其是土地利用區域性規劃和詳細性規劃更是欠缺。總體規劃形成了自上而下的指標分解、自下而上的規劃匯總，同時微觀規劃也都聚焦在對總體規劃的落實，對縣、鄉級規劃也沒有作進一步的細化延伸。

2.相關規劃銜接融合度不足

《土地管理法》中要求各項規劃的編制要與土地利用總體規劃相銜接，然而，目前我國不同部門所涉及的規劃數量多、類型雜，相關規劃內容上存在重合甚至沖突，規劃的側重點不同，規劃期限不統一，相關規劃銜接融合程度不足，在一定程度上加大了土地規劃的實施難度。

3.土地利用詳細規劃的可實施性差

土地利用詳細規劃是對土地利用總體規劃的補充和延伸，局地尺度的土地利用規劃或景觀規劃的缺失，由此帶來的問題是，我國的土地規劃往往都焦距在宏觀層面，難以拓展延伸到鄉村一級微觀的土地利用具體行為當中去，換而言之，實際的土地使用者對規劃往往是被動盲從的。

因此，進一步補充完善現有的五級土地利用規劃體系，加強微觀尺度的土地利用規劃編制研究，是今后我國土地規劃體系的研究重點，加快編制村級土地利用規劃有著迫切的理論和現實需要。

（二）大力實施鄉村振興戰略的要求

黨的十九大報告中指出，要堅定不移地實施鄉村振興戰略。同時，2017年政府工作報告也提出，科學制定規劃，深化改革，不斷壯大鄉村發展新動能，全面加快農村改革步伐，著力推進農業供給側結構性改革，推動農村各項事業全面發展。

2017年7月，就實施編制村級土地利用規劃問題，中國國土資源部正式公布了《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》，隨后印發了《村土地利用規劃編制技術導則的通知》，將開展村級土地規劃提上日程，明確了村規劃編制的目的、意義及技術要求。但就我國現有土地利用規劃編制而言，村級土地利用規劃編制依舊處于試點階段，如何引導農村土地優化配置，提高農村土地利用效率，促進農村土地節約集約成為當前亟須研究的重要問題。因此，在新形勢下圍繞農業供給側結構性改革的主線，結合鄉村振興戰略的實施，編制村級土地利用規劃，合理安排各類產業用地，優化農村產權制度改革，健全鄉村治理體系，成為當前和今后土地利用規劃編制的研究重點。

（三）推進“多規融合”規劃編制的訴求

就目前而言，由于各部門歸口不一、法律依據不健全，需要一個統籌協調各類專項規劃的土地利用規劃，完成多規的整合并建立起統一的規劃體系并非易事，“多規融合”應是一個循序漸進的過程。開展基于“多規融合”的村級土地利用規劃編制，統一基層空間規劃，細化微觀尺度規劃，調整空間布局，合理安排各類用地布局，是完善土地利用規劃體系的積極探索，是加強同村鎮規劃、發展規劃、整治規劃、生態規劃等規劃協調融合的有益嘗試。

二、存在的問題

（一）村級土地利用規劃地位問題

在法律地位層面，村級土地利用規劃的地位在法律上尚未得到明確認可，規劃編制批準主體尚未明確，規劃實施主體虛置等問題還有待解決[1]；在具體實施層面，村級規劃為指導性規劃，是鄉（鎮）土地利用總體規劃在村域內的進一步拓展和延伸，其編制須以鄉（鎮）土地利用總體規劃為依據，作用發揮還需要進一步明確界定，如是否可以依據村級規劃調整基本農田、是否可以對鄉（鎮）土地利用總體規劃作同步修改等問題。

（二）村級土地利用規劃定位問題

目前對村級土地利用規劃定位還存在不同的觀點，有些學者認為，村級土地利用規劃是對現有五級土地規劃體系的有益補充和積極嘗試，應納入到五級規劃體系中[2]；有些學者認為，村級土地利用規劃是鄉（鎮）級土地利用規劃控制下的土地利用詳細規劃，在村、鄉（鎮）之間存在控制和反饋關系[3]；還有學者認為，村級土地利用規劃主要任務是落實上級規劃，是村級規劃內的一個專項規劃[4]。

《村土地利用規劃編制技術導則》中村級規劃定位為，村級土地規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據，屬于詳細型和實施型規劃。

（三）村級規劃協調融合問題

目前村級規劃種類繁多、內容交叉，諸如鎮村布局規劃、新農村發展規劃、產業發展規劃、土地開發整理復墾項目規劃、特色田園鄉村規劃、各種基礎設施規劃等，各規劃的側重點均不同，規劃期限和規劃范圍不盡相同，缺乏統籌和協調[5]。如何運用“多規融合”的技術手段把各項規劃的主要內容在統一的口徑上進行整合，既保持各規劃的原有特點，又保證相互間的銜接協調，建立完整的空間規劃體系成為村級土地規劃編制研究的重點。

三、政策建議

（一）明確村級土地利用規劃法律地位

目前，從法律層面上村級土地利用規劃的地位有待于認可[6]。特別是村級土地利用規劃編制完成后，是否進行規劃審批、由誰來進行審批、由誰來實施等問題亟待解答。其次，應盡快啟動村級土地利用規劃的法制工作，將村級土地利用規劃納入現有的五級規劃體系框架內，對其法律地位和作用亟須作進一步明確。

（二）夯實村級土地利用規劃的數據基礎

相對于鄉鎮級土地利用規劃，村級土地利用規劃內容更側重于可操作性和可實施性，應該采用更大比例尺的數據。在村莊規劃，農村承包經營權確權和農村宅基地確權完成的基礎上，借助即將開展的第三次全國土地調查契機，開展更大比例尺的村域土地利用調查，探索建立村級土地利用現狀數據庫，形成可用的“多規”融合的村級土地利用規劃編制的基礎數據，夯實土地利用規劃編制基礎數據。

（三）創新編制村級土地利用規劃編制內容

新形勢新環境下，村級土地利用規劃不再是單一的土地規劃，而應當是土地、生態、產業、文化等多種要素的聚焦融合，需加強“多規合一”的技術手段研究，使得村級土地利用規劃既能完成土地規劃固有的內容，又能承接新形勢下賦予村級土地利用規劃的歷史任務，合理安排各類用地布局，優化村域生產、生活和生態的“三生空間”。

（四）因地制宜、突出特色

村級土地利用規劃要擺脫千篇一律的土地利用規劃模式、自上而下的土地利用規劃體系，代之以以村莊內生需求為驅動，依據“因地制宜，因時制宜，統籌協調”的原則開展村級土地利用總體規劃編制工作[7]。由于不同類型和不同地域的規劃具有不同的需求驅動，應綜合考慮村莊的地理位置、區位條件、資源優勢、產業發展現狀等發展條件，綜合考慮科學編制村級土地利用規劃。