礦農復合區綠色發展模式解析

文春波，胡嬋娟，錢發軍

（河南省科學院地理研究所，鄭州 450052）

引言

礦農復合區是指地下礦產資源開發與地上農業資源開發并存且都作為當地主導產業的地區。這一類地區為我國經濟建設輸送了大量能源，但往往當地經濟發展比較落后，也不可避免地帶來資源利用負外部性及環境的污染[1]。我國提出了創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展這“五大發展理念”，礦農復合區作為經濟結構特殊的地區，實現綠色發展的難度更大。因此，研究礦農復合區綠色發展的有效路徑，對此類地區可持續發展具有重要意義。以濮陽市為研究對象，深入探討礦農復合區如何破解地方與駐地企業的矛盾關系，提出全新的礦農復合區綠色發展模式，為此類地區的發展提供一種可以借鑒的樣板。

一、礦農復合區綠色發展模式研究綜述

何為礦農復合區綠色發展模式？指礦農復合區通過一系列機制體制的建立，使其發展路徑趨向于資源綠色開發、經濟社會與生態環境協調發展的目標。學者從不同的角度對礦農復合區綠色發展的機制體制開展了研究。

1.資源綠色開發方面。礦農復合區的資源開發，主要涉及礦產資源和土地資源，因此，這兩類資源如何實現開發與生態環境保護相協調，是研究的重點。曹銀貴等提出，礦農城復合區土地利用系統要遵循協同發展，包括：逐步實現“多規”合一，嚴控建設用地增長，加大土地復墾力度，推動礦業用地改革[2]。屈燕妮提出，資源密集型區域實現資源綠色開發，要理順資源產權關系、完善環境政策工具、建立資源財富合理分享機制[3]。張復明提出，破解礦農復合區面臨的諸多發展難題，實現資源綠色開發，可通過制度創新、產業規制與政府監管等手段，建立礦產資源產權與收益分配機制、資源財富轉化機制、綠色創新激勵機制以及產業結構優化升級機制[4]。

2.經濟社會與生態環境協調發展方面。在新型城鎮化、現代工業化的背景下，處理好礦農復合區礦產開采、經濟發展與生態環境保護的關系，實現三者的協同共進，是實現礦農復合區和諧發展的關鍵。宋梅等以淮南煤礦區為列，提出礦農復合區協調發展的關鍵是“市礦統籌，共建和諧礦區”，推進地方政府與企業建立新型關系以及政府職能的轉變，用法律規范雙方的權力關系，改革政績評價體系、構建良性的獎懲機制，建立健全監督機制[5]。趙曉華提出，在礦山開采中堅持依法調整區域礦業環保各方利益關系，“誰開發、誰治理，誰受益、誰補償”的制度，突出區域礦業環保的整體保護，建立礦農利益共享機制，體現當地人受惠的開發精神[6]。宋振江提出政府應制定相應的政策，以減輕或延緩區域生態破壞，并且政府應與有關各方應尋求有效的利益協同機制實現共贏[7]。蒲春玲提出，礦農復合區應探索資源交易等市場化的生態補償模式，建立資源環境的價值評價體系，借助生態價值評價體系提供的動態資料，引導微觀主體進行生態建設[8]。張偉等提出，陜北侏羅紀煤田綠色高效開發模式為：以保水、保生態為前提，在清潔高效節水條件下加強煤炭資源就地轉化與利用[9]。曹銀貴等提出，黃土區礦—農—城復合區損毀土地的增長主要與煤炭資源開采規模擴大緊密相關，只有在考慮生態環境保護的前提下，制訂詳細的開采計劃，才能實現區域協調發展[10]。

已有研究在礦農復合區土地利用、資源分配機制、政府職能轉變、保護區域生態、生態補償、資源開采等方面進行了探討，提出了可行的發展方法。在前人研究的基礎上，以濮陽市為例，從政府與企業如何實現利益和責任共享共擔的角度入手，提出可行的綠色發展模式。

二、濮陽市概況

濮陽市地處華北平原傳統農區，是中石化中原油田所在地，是典型的礦農復合地區，也是河南省的重點扶貧區域。經過多年石油開采和相關產業發展，濮陽市境內的采油作業區達到400平方公里，市區近50%的面積為中原油田辦公生活和生產區。近年來，濮陽市力求轉變發展模式，探索實踐了綠色發展的道路，在保障生態功能的前提下實現經濟社會發展與石油開采協同共進。經濟發展速度在河南省處于前列，其中地區生產總值、規模工業增加值、農民人均純收入3項指標增速連續居河南省前2位；全市有機、綠色和無公害農產品種植面積比例達36.1%，建成了全省最大的連片的7 000hm2有機水稻生產基地；全市森林覆蓋率達到24.5%；2012—2016年期間全市萬元GDP能耗下降20.06%，化學需氧量、二氧化硫排放量分別下降11.08%和5.01%，并獲得了國家級生態示范區、國家可持續發展實驗區、國家生態文明先行示范區等稱號。

三、濮陽市綠色發展模式解析

全面研究濮陽市綠色發展模式，認為礦農復合區綠色發展模式的核心在于，通過建立政企談判、共擔、互惠、共管模式（稱為“NSRC”），即建立政企談判協商機制（稱為 Negotiation）、污染治理共擔機制（稱為Sharing）、資源雙向互惠機制（稱為Reciprocity）、土地資源共管共享機制（稱為Co-administration），使礦農復合區發展趨向于資源綠色開發、經濟社會與生態環境協調發展的目標，走上綠色發展路徑。

1.構建政企談判協商機制。一般而言，礦農復合區存在采礦生態破壞與地方政府和民眾期望保持環境良好的矛盾，往往導致礦業開發企業與地方政府為資源環境等問題展開博弈，影響當地的協調發展。濮陽市在長期探索中，構建并不斷完善了“油地協商”這一創新機制。濮陽市政府與中原油田管理局共同成立了“濮陽市油地統籌協調領導小組”及其辦事協調機構，暢通油地協商渠道，搭建油地公共信息平臺，建立了從市級、縣區級、鄉鎮級與油田各級對應聯系機制，實施定期會晤制度，形成日常工作機制。濮陽市把中原油田作為綠色發展的前沿，把采油區的耕地保護、生態修復等方面納入政府考核評價體系。建立了濮陽市級油區采油礦井及生態公益林補助資金制度，處理好中原油田在采油過程中引起的生態環境破壞的經濟補償問題。從經濟學上講，濮陽市是通過發展成本內部化，通過建立穩妥的談判和交易機制，使得資源開發的阻力降至最低，實現礦產資源、土地資源、森林資源等資源開發的最大效益化。因此，礦農復合區可通過建立企業—政府的談判協商機制，通過談判獲得雙方可以接受的利益分配方式，避免爭搶資源和開發積極、污染治理消極的現象，政府通過雙方約定可制約企業的不當環境行為，企業作為利益攸關方更突出主人翁精神，形成各取所需、大家共贏的局面。

2.構建污染治理共擔機制。礦產資源的開采往往造成礦區環境破壞，引發一系列環境問題，如何在保證礦業開采的同時，降低污染，保護好生態環境，是礦農復合區需要解決的一大問題。濮陽市探索了“合作治污”模式，即政府與中原油田共同實施采油區污染治理，分清權責和義務。建立采油區污染土地修復清單，明確政府與油田的權責，共同研究了土壤污染的“挖、燒、填、養”的四步連環治理技術；簽訂職責和義務明確的工程協議，建立了環境質量數據庫和信息管理系統，油田和政府共同推進廢水防治、廢氣防治、廢渣防治、噪聲防治和工程射線管控等五項工程建設；強化油區環境治理機制，油田和政府共同組成環保監察隊，加大采油區地表水、地下水和井場周圍土壤污染的監督檢查力度；推進生態補償內部協同，政企共同制定油氣資源開采對生態破壞和占有土地資源的補償方式、模式、標準、制度等，共同爭取轉移支付、對口支援、生態移民、項目協作、碳匯交易以及國內外捐贈等多種形式的區域生態補償資金，并實行資金共享。從政府治理的角度看，濮陽市與中原油田通過建立污染治理共擔機制，是駐地央企環保治理模式的創新，政府出錢出人幫助企業解決歷史遺存污染問題，而企業實現良性發展中，會對當地帶來多方面的回報。因此，礦農復合區在治理污染過程中，可建立污染治理共擔機制，政府不應緊盯企業行為，只是督促企業投錢治理污染，而應切實從人、財、物等方面幫助駐地礦產開發企業，形成污染治理共擔和環保果實共享的機制，有利于改變生態修復和污染治理中重治理過程、輕治理效果的做法。

3.構建資源雙向互惠機制。礦農復合區一般都是資源的單項利益輸給，即當地依托礦產資源進行發展經濟，居民也享受礦產資源開采帶來的各種利益，即企業常常要以礦產資源惠及當地民眾，但當地其他資源往往難以惠及礦產開采企業。濮陽市把單項受惠模式轉變為雙向互惠模式，在享受到中原油田提供的油氣等資源的同時，提供給中原油田公共服務設施資源。中原油田提供給當地天然氣資源，實現濮陽城區燃氣普及率達到95%，市區實現天然氣作為集中供熱熱源，市內化肥生產企業在國內首先采用天然氣作為原料，年減排二氧化碳300萬t、二氧化硫2.2萬t。而濮陽市打通了油田辦公生活區與市區的污水管網，把原來各自為政的污水系統相連，幫助中原油田解決生活污水處理問題；連通了油田和濮陽市區的生活垃圾“運輸—收集”系統，油田的生活垃圾統一交由市政生活垃圾處理系統處理；連通了建筑垃圾處理系統，油田和濮陽市區的建筑垃圾被統一運輸到市郊，利用建筑垃圾堆山造景建設了山水生態公園；幫助中原油田修復廢棄礦區，建設了占地110公頃的石油地質文化公園。從資源利用的角度看，互惠機制不僅是配置資源，也是運營資源的基本機制，濮陽市通過政府與央企建立互惠機制，實質是實踐了社會交換互惠理論。因此，礦農復合區綠色發展中，可建立惠及地方與企業的資源雙向互惠機制。企業以優惠的資源價格服務地方經濟社會發展，促進地方環境保護工作；作為交換，地方政府拿出公共服務資源幫助企業治理環境，破解地方與駐地大型央企的僵化關系和駐地居民侵占企業資源的矛盾，形成一種互惠互利的良性互動。

4.構建土地資源共管共享機制。礦農復合區礦產資源的開采往往占用大量農用地，而且隨著礦業生產規模、配套和后勤設施、員工與家屬規模的不斷壯大，礦業企業與地方政府、農村居民之間的土地資源競爭矛盾逐步爆發。濮陽建市之初，中心城區即為中原油田總部所在地，廣大農村有分散有大片的油田采礦區，一直面臨著與中原油田的土地資源利用矛盾。而且，因石油開采累計造成占用和破壞土地8 000hm2以上。為管理好土地資源，濮陽市探索建立了一套油地共管土地資源機制，中原油田和濮陽市共同出臺采油區占用耕地互補政策、采油區污染土地治理的支持政策，共同開展耕地的占補平衡和污染土地治理、復墾，實現了全市耕地和基本農田面積保持穩定，75%以上的采油污染土壤得到修復治理。濮陽市和中原油田還協商出臺了“城市建設節約用地政策”，兩者共建共用公共綠地、污水處理設施、生活垃圾處理場等公共配套設施，利用沙荒土地共同營建了占地9km2的生態防護林帶，基本實現了農業生產與石油開采協同發展，在保障生態功能的前提下發展好糧食生產，同時保障石油開采用地。在一定限度內，濮陽市通過實行政府—企業的土地資源共管共享，本質上是把原本屬于政府管理的土地資源與企業分享，既解決了地方環保資金難題，又實現了土地資源的集約化利用和利用效益最大化。因此，礦農復合區可通過建立政府—企業的土地資源共管共享機制，實現雙方均承擔責任和享有權利，政府給予企業最大限度的土地資源使用權，支持企業修復礦產開采破壞的土地資源并享有一定的土地收益；在政府監督和督促企業治理污染的同時，推進政府和企業的環保設施和生態用地的融合共建共用，實現企業主動治理和恢復采礦破壞土地。

結語

濮陽市發揮駐地央企、地方政府的各自優勢，構建以協商和互惠為特征的綠色發展模式，對我國其他礦農復合區有著重要的借鑒意義。我國礦產資源開采種類多、時間長，礦產開發企業與地方的關系多種多樣，礦產開發模式也多種多樣，推進礦農復合區綠色發展，主要是根據不同的礦農關系、開發模式、地域特點，通過建立政企談判、共擔、互惠、共管模式，構建符合地方特點和發展階段的系統機制體制，走資源綠色開發、經濟社會與生態環境協調發展的道路。