利益視角下項目進村鄉鎮政府運作困境及治理

溫翔慧

【摘 要】 鄉鎮政府在“項目進村”建設中受到利益選擇的影響，既是現有行政體制和量化考核方法下的被動選擇，也是鄉鎮政府工作人員作為理性人的主觀需要。項目進村存在所轄村莊貧富差距加大，政府工作人員形式主義作風泛濫，農民參與度低等問題不利于鄉村發展和落實國家政策。建立健全的項目監管體系、調動農民主體參與和改革考核機制有利于規范鄉鎮政府工作人員行為和促進項目進村普惠性成果的落實。

【關鍵詞】 項目進村；鄉鎮政府；政府自利；監督體系

[Abstract] There is a widening gap between the rich and the poor in the villages under the control of the project， a wide spread of formalism among government staff， and low participation of farmers， which are not conducive to rural development and the implementation of national policies. The establishment of a sound project supervision system， the mobilization of farmers' participation and the reform of the assessment mechanism will help to standardize the behavior of the staff of township government and promote the implementation of the results of the project in villages.

[Keywords] enter the village； township government； government interests； supervision system

1 引言和問題提出

2017年習近平主席在中國共產黨第十九次全國代表大會上提出要高度重視“三農”工作，農業農村農民是關乎國計民生的根本性問題。2006年廢除農業稅后，國家主要以項目制的方式向農村輸入大量資源完善基礎設施，提供公共服務。鄉鎮政府作為“項目進村”的直接執行者和國家與社會的連接點對于項目落實成果起著至關重要的作用。“項目進村”實施后，改善了鄉村基礎設施建設，加快了鄉村產業產業經濟發展，但是也存在鄉村間貧富差距加大，政府官員形式主義作風和農民滿意度低等問題。

美國項目管理協會（2009）提出“項目”可以指主體在現有的資源和時間狀態下，運用事本主義方法完成具有明確目標的一次性任務。李耀峰（2016）表明我國對項目制的學術研究開始于分稅制改革后，中央對地方以項目制的方式進行財政和其他資源的分配，項目制作為地方治理和政策落實的方式發揮著越來越重要的作用。曹海林（2018）教授提出“項目進村”是國家把涉農項目注入到鄉村中，意在完善基礎設施，激發地方資源和人力的活力，以期鄉村在未來可以實現農村公共服務自給的愿景。在國家動員的建設中，“項目進村”投入資金越來越多，惠及范圍越來越廣，鄉鎮政府作為項目的實際操作者在與日俱增的公共事務中也逐漸暴露出許多問題。

鄉鎮政府在“項目進村”中的行為分析已有文獻多數從鄉鎮政府的外部客觀環境解釋，如我國行政體制，經濟發展狀況和法律法規等角度，較少的學者從鄉鎮政府主觀的利益選擇角度解釋鄉鎮政府的行為失范。政府行為應以公共利益為導向、以社會公正為歸宿，政府毫無疑問都應基于公共利益而作為。但是斯蒂格勒（2001）認為理性人會受到效用機制影響而做出行為選擇，人會傾向于去做給自身帶政府毫無疑問都應基于公共利益而作為來較大利益的事情。布坎南（2000）指出政府官員都有任職期限，這決定了政府官員在其任期內會謀求“時間貼現率”，所以政府官員會做出形象工程，政績工程等行為而不去關注長期的公共利益。由此可見，鄉鎮政府工作人員實現公共利益的同時也隱藏著自身利益的選擇。作者試圖結合現有較完善的鄉鎮政府所處的客觀環境的基礎上，增加從鄉鎮政府利益選擇視角解釋鄉鎮政府的行為選擇。

2 鄉鎮政府在項目進村中的運作困境

2.1 私人化運作影響項目分配

鄉村精英主要指社會地位高，經濟實習較強的村民，一般村干部大多都是鄉村精英。鄉村精英相較于其他村民擁有更多的政治資源，以此帶來信息優勢，他們都傾向于在國家項目中獲得利益。一些村干部不僅擁有政治資源還擁有其它政治身份，比如地方人大代表。村干部經常到縣鄉相關政府部門開會傳遞工作材料時，便會和上級部門的相關領導有不同程度的結識，也會獲得關于國家項目的相關政策信息資源。村干部可以運用這些資源為村莊爭取扶貧項目。村干部維護與上級政府部門領導的關系也需要一定的經濟支出，這部分支出往往會從村長集體資源中扣除。村干部爭取國家項目時代表村民的公共利益，上級政府分配的國家項目也是國家對鄉村的扶持，但是村干部依靠自身關系獲得就顯示出私人主義色彩。

農業稅廢除后，村莊公共事務增多，村干部的收入卻是杯水車薪，村干部收入來源和村莊財政有密切的聯系，村干部會想方設法增加村莊的財政收入，進而增加自身收入，農村扶貧項目契合了村干部的需求。國家把扶貧項目分配給村莊時，村干部一般是最先得到消息，其次是與村干部關系較近的村民。這些人在知道扶貧項目落實后，會在其中謀求自身利益爭取項目資源，而其它農村居民則因信息劣勢無法參與其中。

2.2 典型村建設拉大貧富差距

鄉鎮政府在完成上級政府布置的任務時，工作人員為了更好地完成上級政府下設指標和在自身的任期內表現出超然的治理能力，鄉鎮政府采取打造典型村的策略。鄉鎮政府選擇一個基礎較好的村莊，集中輸入項目資源也長期關注項目發展情況，形成鄉鎮政府所轄村莊的樣板和典范。典范效應梳理成功后，接下來鄉鎮政府會“請進來，走出去”。“請進來”指鄉鎮政府工作人員會邀請縣市級政府領導參觀典型村或者以各種方式向上級政府匯報典型村的工作成果，帶來的效用一方面可以展示鄉鎮政府工作人員的政績，有利于他們政治前途的發展。另一方面，典型村得到上級政府的肯定，鄉鎮政府可以向上級政府爭取到更多的項目資源，實現鄉鎮政府和農村的持續性發展。“走出去”指鄉鎮政府通過官方網站或者新媒體推廣典型村效應引起社會各界人士的注意力，試圖從社會中獲得投資或者贊助。

國家運用項目進村的方式目的是運用公共財政和公共權力發展農村社會，帶有普惠性和公平性。但是典型村的建設違背了國家政策的意圖，進一步加大了村莊間的貧富差距。在鄉鎮政府所轄鄉村中，相比較發展好的村莊卻越容易得到項目資源的繼續建設，而越是貧困的村莊越得不到鄉鎮政府的關注和幫扶。典型村和貧困村也形成了矛盾。

2.3 政府工作人員形式主義作風泛濫

鄉鎮政府把項目分配給村莊后具有形式主義的作風。鄉鎮政的對項目投入屬于粗放型投入，重投入輕產出，投入能反映鄉鎮政府對上級政府項目的重視程度。鄉鎮政府的工作重心在向上級政府爭取項目和向村莊分配項目，而對項目的回報率關注度低。因為有的項目回報周期長，比如一些養殖產業，鄉鎮政府工作人員流動性高，真正惠民的項目工程在短期和長期會給村民帶來多少利益鄉鎮政府很少關注。國家向鄉村輸入的項目多，資金規模龐大，但從回報來看不盡如人意。扶貧項目中監管也存在形式主義作風，上級政府對扶貧項目的監管并不嚴格，目前存在資金審查和財務審查的方式。在監管主體方面，通常是上級政府，對結束后的項目也是“不感興趣”，不對村莊實際情況進行調研，而是草草了之。

3 項目進村中鄉鎮政府運作困境的原因分析

3.1 “自由裁量權”的非正式運作

國家運用項目的形式向農村社會輸入資源為農村居民提供農村公共產品，各地農村社會基礎設施建設，村民需求層次不齊。國家為給農村居民提供更適宜本地發展的項目，給基層政府尤其是直接和村民接觸的鄉鎮政府在項目落實時一定的“變通空間”，鄉鎮政府由此獲得對應的自由裁量權順勢也成為國家項目進入鄉村的實際掌控者。在不同村莊競爭同一項目時，村莊的差異不明顯，上級政府下達文件也沒有明確的條件限制可以加以區分，鄉鎮政府的相關領導就有了分配項目的決定權。加之我國官僚體制中關系資源一直客觀存在，鄉鎮政府掌握項目資源的領導和村干部的私人關系就會發揮作用。

3.2 量化的績效考核方法誘發機會主義行為

在典型村的塑造中，鄉鎮政府把大量項目資源輸入到基礎設施較好的村莊。貧困村基礎設施差，村民職業技能水平低，如果選擇貧困村塑造成為典型村，鄉鎮政府需要花費更多的人力和財力且成功率較低，所以基礎設施建設較好成為典型村選拔的隱形門檻把貧困村遠遠拒之門外。上級政府對鄉鎮政府采取量化的考核方法，考核內容以經濟發展考核為主。上級政府會對項目實施結果進行統計和檢查，如村莊脫貧人數，人均GDP和總量GDP的增長等。在這樣考核方法下，鄉鎮政府會在考核的周期內想方設法增加自己的政績。

3.3 不健全的項目監管體系

國家沒有出臺健全的項目監管體系，會誘發鄉鎮政府機會主義行為。目前的扶貧項目監管體系沒有懲罰機制或者說懲罰力度甚微。項目從生成、實施到結項的責任主體過多，只能監管項目本身，很難判定項目出現問題時的政府官員個人責任，政府工作人員就會出現爭功的倭過的行為。扶貧項目一般都具有周期性和間斷性，目前缺乏穩定性和規范化監管制度體系貫穿扶貧項目的始終。另外，扶貧項目結束后的評估機制也不完善，如果項目結束后出現不良反應，對政府官員的行為責任追究也比較困難。監督體系內監督主體也局限在上級政府對下級政府的監督，項目真正的服務主體鄉村居民沒有調動起來，上級政府與鄉鎮政府也容易形成利益合謀。

4 規范鄉鎮政府在項目進村中行為的對策建議

4.1 確立農民的主體地位

農民積極參與會直接改變扶貧項目分配的利益格局，首先要樹立廣大村民的主體意識，普及國家關于鄉村振興戰略和農村幫扶計劃的項目內容，調動村民參與鄉村事物的積極性。其次，培訓村民的職業技能使之具有較強的項目承接能力。最后，在國家運用項目制的方式向鄉村輸入資源時，要健全從項目制定到項目完成的配套法律法規，明確各級政府職責權限，防止鄉鎮政府權力擴張損害公共利益。

4.2 建立彈性化的考核機制

上級政府對鄉鎮政府采取彈性化的考核方法。第一，鄉村發展狀況千差萬別且各區域差距很大，不同地區的鄉鎮政府機構規模和財政能力也存在差距，所以考核內容和指標不能采取一刀切的方法，根據實際情況進行量身定制的考核。第二，考核應該結合鄉鎮政府所轄村莊發展的改善情況和GDP增長情況進行考核，以及項目投入到不同村莊的風險程度，而不是不論基礎是多少，進行結果的統一比較。第三，對鄉鎮政府工作人員的政績考核采取周期內和任期內相結合的方法，實施長期的項目過程監督和考核，鄉鎮政府工作人員就會減少只看短期效應的工作方法。

4.3 健全完善監督管理體系

為克服項目進村中鄉鎮政府工作人員形式主義作風問題，要健全項目進村的監督管理體系。首先，要對項目進村中項目資金流動實時監督和項目運作的整個過程進行監督，包括項目的生成、實施、結項以及評估。監督主體對項目過程和資金流動進行實時監督，在查看完成情況和完成效果的時候，如果完成過程中檢查出問題，及時修正避免更大的問題出現。做好項目結項的評估工作，在項目實施結束后能更加全面具體的對整個項目進行評價，在以后項目的監管中可以未雨綢繆。其次，充分調動項目過程中的監督主體，明確各主體的職責。明確各級政府部門的權責關系，避免出現推諉扯皮的現象。確立廣大村民在監督過程中的主體地位，全面認真收取村民的意見和建議，并作出反饋。有的村民文化教育水平低，表達能力弱，可以在村莊中形成非政府組織，專注收集民意，統一意見，給工作人員的工作提供建議，保證“項目進村”惠民工程的有序推進。

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