中、英足球協會的業務管理權及其比較

摘 要：對中英足球協會的業務管理權進行了比較，提出了中國足協業務管理權的改革建議。研究認為：英格蘭足球協會通過系統決策、合理分權宏觀調控足球發展，同時依托高質量的人力資源全面進行足總杯和國家隊的管理和運營。以英足協、職業聯盟、俱樂部為主體的治理體系積極開展基礎工作，形成了全民參與足球的良好氛圍，目前最大的問題是英足協的管理權日益受到英超聯盟的鉗制。長期以來，中國足球協會在行政部門的指導下推動了我國足球運動的發展，取得了一定的成績，但由于組織性質復雜、主體職責不清，長效監督和評價機制缺乏，其權力體現出較強的“行政委托性和代理性”，未能搭建起完善的業務治理體系，基礎工作缺失很大。步入自治階段，中國足協應充分借鑒英足協配置管理權的優勢經驗，提升治理能力，踐行社會責任，夯實我國足球振興的基礎。

關 鍵 詞：體育法；足球協會；業務管理權；中國；英國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）05-0069-08

Abstract： The author compared the business management power of Chinese and British football associations， and put forward proposals for the reform of Chinese football association business management power. The author drew the following conclusions： the British Football Association macroscopically regulates football development through system decision making and rational power division， and in the mean time， comprehensively manages and operates the FA Cup and the national team by relying on high quality manpower resources； the governance system mainly consisting of the FA， the premier league and clubs actively develops fundamental work， having formed such a nice atmosphere as all nationals participating in football， currently the biggest problem is that the British FAs management power is ever increasingly restricted by the Premier League； for a long time， guided by the administrative department， the Chinese Football Association （CFA） boosted football development in China， and made certain achievements， however， due to complicated organization nature， unclear subject responsibility， and the lack of lasting supervision and evaluation mechanisms， its power shows the strong nature of administrative entrustment and agency， it failed to establish a perfected business governance system， and had a lots of misses in basic work； entering into the governance stage， the CFA should fully refer to British FAs advantageous experience in configuring management power， boost governance abilities， practice social responsibilities， and solidify the foundation for Chinese football revitalization.

Key words： sports law；football association；business management power；China；Britain

足球職業化以來，“半官半民”的組織性質束縛了中國足球協會業務管理權的建構，行業治理出現了多重矛盾。自治轉型階段，中國足協面臨合理配置權力，優化職業足球秩序的艱巨任務。英格蘭足球協會是世界公認的運作最為成功的體育組織之一。中英兩國雖然在政治、經濟、文化等方面存在巨大差異，但足球協會治理的自治性和專業性使其具有比較的典型性。英足協是在英式文化土壤中孕育發展成為具有世界典范意義的非政府體育組織，其獨立自主的非營利性有限責任公司法人具有國家法律基礎，這為中國足協確立社團法人身份提供了參照范式。英足協享有廣泛的自治權，樹立了“足球為每個人”的發展理念，建立起了分層管理體系，實現了管辦分離，體現出良好的治理能力，這為中國足協厘清業務關系，協同推動全民參與足球提供了重要的借鑒。本研究著重對中英足球協會的業務管理權進行比較，提煉出優化中國足球協會管理權的路徑。

1 足球協會的業務管理權

足球協會作為行業自治組織，其享有的治理權必須以足球文化為載體，建立具有向心力的共治體系。社團法人（或非營利性法人）身份和公益性宗旨決定了足球協會權力的社會責任屬性，而以足球為紐帶則使其權力體現出典型的文化屬性。從發展歷程看，足球行業具有分權治理的典型性，其以足球協會、職業聯盟（聯賽）為中心，構建起了多元主體并存的治理體系。“足球協會、職業聯盟是足球管理的核心主體，彼此存在著天然的聯系，而政府作為外在因素，則在很大程度上塑造著他們的主體角色，并影響著其管理的空間范圍。近30年來，隨著凱恩斯主義、社團治理、自由市場日益成為社會主流趨勢，職業足球的組織和管理發生了深刻的變化”[1]。足球協會享有社團法人（或非營利法人）資格，遵循行業自治原則，以實現足球公益為宗旨，這奠定其作為行業治理主體的法律基礎，從而應然享有了廣泛的業務管理權。“各個國家足球協會、職業聯賽等足球組織的架構雖然存在共性，但也存在顯著差異，比如行業許可標準的制定和實施，足球協會與俱樂部間以及球員的管理關系等。依據精英足球、青少年足球和基層足球等不同業務范圍，足球協會享有不同的管理權，并產生多樣的管理關系和利益關系”[2]。社團法人的身份決定了足球協會行業治理的主導地位，而與多方業務主體間存在的必然關系則決定著其享有廣泛的專業治理權。

在職業足球的多元化發展中，需要納入多方主體，依法實現共治，這就需要選擇并建立合理的權力配置制度，其決定著職業聯賽管理的變革和俱樂部的績效[3]。自治的核心是法治，足球協會需要確立自治的主導地位，制定細化的行業規范體系，及時應對和調整各種復雜的利益關系，這是穩定足球秩序、實現多方主體自律管理的規則基礎。依托完善的行業規范，需要建立均衡的權力制度，這是形成治理合力的重要動力來源。足球協會、職業聯盟之間既存在足球持續發展的共性關系，但同時也存在著足球公益和商業利益的沖突，如果未能厘清二者的職責，就會造成權力關系混亂，會出現對權力的濫用。為了規避權力濫用，需要進行權力的合理配置，分別賦予二者相應的管理權，其中尤為重要的是要將決策權、執行權厘定在合理的范圍。同時，政府或行政力量作為重要的外在力量，是足球協會、職業聯盟權力實施的重要監管者，對建立和優化足球行業的均衡權力制度起著重要的作用。

從類型上看，足球協會的業務管理權具有一致性。例如，《德國足球協會章程》規定，德國足協是德國足球的管理機構。作為國際足聯和歐足聯的創始成員，德國足協享有德國足球聯盟的管轄權，并負責年輕球員培養，以及各級國家隊建設。德國足協有21個州協會，擁有超過2.5萬家的俱樂部，成員超過680萬，是世界上最大的體育聯盟，建立了覆蓋全國的半專業和業余聯賽體系[4]。《英格蘭足球協會章程》規定，英格蘭足球協會負責英格蘭境內的一切足球事務。英足協在國際足聯理事會（IFAB）擁有一個永久席位，該委員會負責制定和修改足球運動規則。英足協是英國奧林匹克協會的成員之一，這意味著其享有英國足球國家隊的控制權。為了進行長效管理，英足協制定了具有典范意義的憲章標準，其中涉及到政策制定、執行、評價等，各類業務主體的職責明確，依律行事[5]。業務管理權是足球協會的重要權力，各國足協針對不同業務主體進行了權力的細化配置。從各國足球協會章程和管轄領域來看，業務管理權主要包括決策權、職業賽事管理權、人才培養權、國家隊管理權、足球教育和社區推廣權。

綜上所述，業務管理權是足球協會的核心權力，體現出作為行業專業管理機構的顯著特征，具有權力和職能雙重屬性——傳承與傳播足球文化既是核心的權力來源，也是必須要踐行的社會責任。在世界足球一體化發展進程中，足球協會的業務管理權依賴于扎實的人力資源基礎，需要合理配置搭建起分層的運營體系才能充分發揮出治理功效。

2 中英足球協會的業務管理權

2.1 英格蘭足球協會的業務管理權

英格蘭足球協會的業務管理權是在長期歷史發展中逐步完善形成的。1863年英足協成立，1885年依據《英國慈善法》成為正式非政府組織，獲得了合法身份。1903年為了獲得更大的自主權，英足協根據《英國公司法》注冊成為非營利性有限責任公司，實現了全面轉型，建構起了現代化的企業管理和運營模式：董事會是最高管理層，負責決策、監督和宏觀管理；理事會會議是最高立法及重大提案的審議機構，負責主席及董事會任命、足球立法、審定議案等；成員委員會是執行機構，針對不同事務進行業務管理。作為自治組織，英足協的業務管理權主要有以下幾方面：

第一，業務決策權。業務決策權主要包括制定行業規范和運動規則。英足協在長期發展中形成了深厚的歷史和文化底蘊，享有很高的行業公信力，而完善的國家體育法律則為其決策提供了權威性和普適性依據。英足協依托理事會會議，制定了細化完善的管理規范和行為準則，切實進行規則之治。完善足球規則也是英足協的一項核心工作。英足協于19世紀末創建了現代足球規則，此后便一直引領世界足球規則的修訂，尤其是1904年國際足聯承認了國際足聯理事會（1886年由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和愛爾蘭足協聯合成立）在制定足球規則方面的權威地位，使得英足協享有了重要的國際話語權[6]。

第二，足總杯管理權。英足協通過提高俱樂部參賽條件、優化賽制、商業合作、提升獎金、搭建職業經理人運營團隊等途徑將足總杯打造成為了高附加值的品牌賽事。2014年“全民足總杯”獲得注冊資格，由董事會直接負責13類足總杯賽事，其中足總杯全民推廣計劃確立了“每個人享有足總杯”的推廣理念，并細化了一系列針對性的實施方案。

第三，職業聯賽管理權。檢視英足協150多年的發展歷程，不難發現其始終與俱樂部、聯盟處于權力斗爭中。1992年在與聯賽管委員的權力斗爭以及豪門俱樂部的利益沖突中，22家甲級聯賽俱樂部組建了英格蘭足球超級聯賽（1995—1996賽季調整為20支），這一重大變革直接推動了職業足球分權管理制度的建立——英足協負責“足總杯”、職業聯賽等，英超聯盟負責英超聯賽。長期的利益沖突不斷調整著多方權力配置，使英足協的權力逐步分化，其享有的聯賽管理權主要包括：一是分層設置聯賽。1992年英足協、英超聯盟、足球聯盟合意建立聯賽升降級制度，英超聯盟負責英超聯賽，足球聯盟負責另外72家俱樂部參加的冠軍聯賽、甲級聯賽和乙級聯賽。分權管理制度照顧了各方利益，進一步推動了專項委員會負責制的建立，奠定了英格蘭職業聯賽管辦分離的基礎。二是搭建了裁判員培訓與任命分開制度。英足協負責各級裁判的管理，采用“導師制”進行系統培養，其與英超聯盟、足球聯盟共同為裁判委員會提供資金支持。裁判與聯盟是聘用和被聘用關系，英足協對每輪聯賽中裁判的執法進行評估。2001年英超實行全職業裁判執法制度，由英足協、英超聯盟和足球聯盟首席執行官組成的職業聯賽裁判委員會負責。三是完善球員轉會制度。英格蘭足球聯賽的轉會期不中斷，從賽季結束一直到第二年3月的最后一個星期日。1995為了應對“博斯曼法案”，英足協建立了自由轉會制度，實施了本土球員培養規則、“轉會窗”制度、勞工證制度，尤其是加強了合同的穩定性，并加大力度培養年輕球員。

第四，教練員培養權。1914年英國開始專業教練員的系統培養，目前已經形成了職業級、A級、3級（B級）、2級、1級的培養體系。英超聯盟實行職業教練管理制度，各層次教練員培養均納入英足協統一培養體系之中。英足協采取“導師制”漸進性開展工作，其在“教練員導師方案”中對培訓課程、教練員資助計劃、考核指標等進行了標準化設置。英足協教練員委員會和職業俱樂部每年對他們進行綜合考核，如未達到相關要求，可以立即停止執教。英足協的教練員培養向世界開放，日益建立起了以輸出英式足球價值觀為導向的交流和培訓機制。

第五，國家隊管理權和青少年球員培養權。國家隊由英足協董事會直接負責。1991年的“FA超級聯賽”計劃，1994年的“優秀運動員競技水平提升計劃”等都提出全面整合優秀球員資源，提升國家隊水平。2015年為了進一步培養本土球員，英足協出臺了新的足改方案，規定從2016年起，英超俱樂部25人的一線球員隊伍中必須有12名本土球員（15歲前在俱樂部注冊的球員）[7]。英足協和英超聯盟就國家隊隊員的抽調、集訓、市場開發達成備忘錄，英超聯盟和俱樂部不得以任何理由干預、限制英足協對國家隊的管理，也不得從國家隊市場開發中分紅。一直以來存在的問題是英足協和英超聯盟存在利益矛盾，后者不關注國家隊成績，也不會全力支持國家隊進行長期集訓。英足協始終致力于年輕球員培養，建立了覆蓋全英的青少年球員培養體系，在“精英球員表現計劃”“俱樂部準入標準”中對青少年球員培養基地、足球學院等均進行了細化規定。英足協通過多種舉措充分發揮職業俱樂部的作用，所建構的4級足球學院制在世界范圍內具有典型性。總體看，英足協的青少年球員培養工作卓有成效，為不同年齡段球員建立了完善的保障體系和全國性競賽體系，但在多方利益制衡下，英國青少年競訓體系的功利化傾向也日益顯現。

第六，足球教育和社區足球推廣權。英足協是英格蘭足球教育的設計師和管理者，其開展校園足球的宗旨是讓孩子們能夠廣泛參與足球、享受足球。2000年英足協制定了以校園和社區為主的足球發展戰略。校園足球是英國足球體系中起作用最大的部分，全英2.6萬所學校中，有近2萬所常年開展比賽[8]。英足協通過整合多方資源，搭建起了獨立運行的校園足球體系，形成了全面覆蓋的足球教育網絡。社區居民對足球的認同感和自豪感能夠形成極強的生命力載體。英足協在《2011—2015發展戰略計劃》中提出“足球為每個人”的目標，為此聯合15家商業和公共伙伴，組建專業團隊系統開展工作；其在包容和反歧視行動計劃（2013—2017）中提出未來5年的目標是為每一個參與足球或從事相關工作的人提供無歧視培訓，并面向社區實施“安全-反對歧視”為主題的系列活動。通過全面推廣，全社會形成了高度共識的足球價值觀，英足協也成為了可以觸及到每一個社區的專業機構。

2.2 中國足球協會的業務管理權

1955年成立的中國足球協會始終處于改革中。1992年的全國足球工作會議決定進行中國足協實體化改革；1998年成立足球運動管理中心，足協名義上代理中國足球運動項目的全部事務[9]；2004年成立中超委員會負責組織管理中超聯賽，下設中超公司負責市場運營；2012年成立聯賽理事會執委會負責職業聯賽運作，不再設立中超、中甲聯賽委員會。長期以來，中國足協不斷進行機構和制度調整，在一定程度上實現了分權管理，但始終存在行政依賴性強、行業自治被壓縮與變形、協同治理不力等突出問題[10]。2015年國務院啟動了中國足協自治改革，明確的自治關系、多項自主權的獲得標志著中國足協進入到了新的發展階段。中國足球協會的業務管理權主要表現在以下幾方面：

第一，業務決策權。20多年來，中國足協建立起了完整的規章體系，為各方主體業務開展提供了一定的依據，尤其是在足球戰略改革進程中，陸續頒布了新的《章程》《紀律處罰準則》《中國足球中長期發展規劃》等重要文件，并不斷優化各項管理制度。目前主要存在的問題是決策權限不清、落實不到位。再就是足球技戰術研發。中國足協不斷學習足球技術流派，建立了較為完整的分析、評估機制，同時圍繞運動員體能、競訓等進行了不斷摸索，取得了階段性成果。2014年足協頒布《中國足球中長期發展規劃綱要（2014—2023）》，將提高足球人口、提升職業聯賽整體規模和水平作為核心任務；2016年則進一步提出全面啟動社會足球和青訓工作，夯實足球運動發展基礎。

第二，職業賽事管理權（足協杯雖然是僅次于頂級聯賽的淘汰制足球比賽，但影響力有限，本研究重點對中國足協職業聯賽的業務管理權進行分析）。一是不斷調整聯賽設置。中國足協1994全面推行職業俱樂部制，采取主客場雙循環賽制；2001—2002年為備戰世界杯，取消降級制度；2004年推出中國足球協會超級聯賽。整體看，中國足協不斷進行調整，構建了以中甲和中超聯賽為主體的賽制，奠定了發展基礎，尤其是2014年進行了管辦分離的積極嘗試，但賽制不健全、管理寬泛、人為干預等情況始終沒有得到解決。二是搭建了裁判統管體系。中國足協形成了一套完整的裁判培訓、考核與管理體系，裁委會針對不同等級裁判制定了細化的規定，但由于長效監管機制的缺失使得“黑哨”“假球”等頻頻發生。三是逐步完善球員轉會制度。近20年來，中超聯賽不斷調整球員轉會制度。2005年中國足協針對以往球員轉會制度的缺陷，開始實行自由摘牌制，拓展了雙向選擇空間，存在問題是沒有充分考慮轉會球員的“摘牌權”，自由球員轉會仍然要繳納等額費用。2017年6月中國足協針對俱樂部引進外援中的多發問題，出臺了《關于限制高價引援的通知》，擬通過征收“引援調節費用（虧損俱樂部）”和“與引援支出等額費用”來規范引援行為。這一史上最大改革力度的措施是否能夠順利落地將成為社會各界關注的焦點。

第三，教練員培養權。1998年中國足協與亞足聯、國際足聯建立長期合作，全面進行足球教練員培養。經過20年建設，初步形成了等級培訓與專項培訓相結合的教練員培養體系。中國轉型建立了各級、各類教練員培養的操作規范和標準，對不同類型和等級教練員的培訓、任命、考核等進行了細化規定，其中教練員監管由技術部、成員協會技術部或教練員培訓部負責。中國足協不斷調整教練員體能訓練和測試評價體系，構建起了“中國足協-協作區-省級足協-市級足協-區縣足協”的五級培訓管理體系，圍繞教練員執教資格、培訓、師資、課程設置、教材建設、組織管理等開展了各項工作。經過多年建設，我國足球教練員的數量不斷增加，在各層次運動員的培養中發揮了一定的作用，但是人數少、專業化程度低一直是面臨的突出問題。

第四，國家隊管理權和青少年球員培養權。中國足協章程中雖然規定享有國家隊管理權，但現實中自主性不足，無法全面進行業務管理。2013年中國足協重新修訂了《國家隊工作手冊》，內容涵蓋運動員和教練員管理、征召、集訓、新聞采訪、市場開發、紀律、保障、獎勵等15個方面，但執行力不強一直是困擾國家隊建設的重要問題。青少年培養是足球發展的基礎，中國足協在各階段均將青少年培養作為重要工作。2006年來，中國足協聯合相關部門實施了多項中長期規劃，將打好足球發展基礎作為核心目標；同時為了推動俱樂部后備人才培養，制定了“準入條件和審查辦法”，對訓練中心、精英梯隊、教練團隊、資金等進行了明確規定。經過多方努力，我國建立起了教育系統、體育系統協協同管理的后備人才培養體系，注冊青少年球員最多時達到65萬人（1990—1995年）。但是從官方公布的數據看，近10年來我國青少年球員急劇減少，暴露出各年齡梯隊建設力度的嚴重不足。

第五，校園足球的推廣和普及。2009年以中國足協為主導，啟動了足球進入校園工程，經過5年實施，初步建立了全國性的覆蓋網絡，青少年參與人數逐年增加，足球教育價值日益顯現，這在青少年體質堪憂的情況下意義深遠。但是從幾年實施情況看，也出現了管理錯位、普及與提高銜接機制不暢、資金來源單一、投入不足、政策針對性不強等問題。2014年11月國務院明確今后以教育部主導校園足球的開展，中國足協在新的管理格局中如何發揮出專業優勢將成為社會各界關注的熱點問題。

3 中英足球協會業務管理權的比較

中英足球協會依法享有足球治理權，分類、分層制定行業規范，推動會員、職業聯賽以及俱樂部規范運行，二者的業務管理權雖然在類型上具有一致性，但內容和運行卻存在極大差異。

3.1 業務決策制度的差異

第一，組織性質和身份的差異。英足協歷史悠久，在世界范圍內具有自治的典型性，其非政府組織的性質清晰，與政府是合作互動關系，政府宏觀指導，提供支持，足協全面負責管理和運營。英足協采取現代化企業的管理模式，不斷優化組織機構，合理配置業務管理權。英足協享有業務決策的自主性，能夠全面行使制定行業規范、組織協調、宏觀管理和指導等職能。英足協與足球聯盟的業務管理關系清晰，以足總杯和國家隊為中心，通過系統決策，建立起了多方共治體系，形成了全民參與足球的良好氛圍。目前最大的問題是在利益沖突中，英足協日益受到英超聯盟的鉗制，難以進行全面監管。中國足協分類決策，初步建立了職業足球運營的制度基礎，但以往由于組織性質不清，中國足協業務管理權的行政色彩濃厚，與多方的關系復雜。雖說“會員代表大會及作為其代表的執行委員會構成了中國足協的權力機構，負責基本立法活動，并掌握著重大決策”[11]，但從實踐看，會員大會難以發揮決策機構的顯著作用，中國足協不能有效配置管理權，行業矛盾比較突出，同時由于專業委員會不健全，極大制約了業務管理的成效。

第二，治理規則系統性與權威性的差異。英足協決策權制度立足于卓越品質的規則系統，注重長效性。英格蘭國家體育法律體系較為完善，直接適用的有10多部。例如《體育場地安全法案》《體育比賽法案》《足球觀眾法案》《足球犯罪法案》等。完善的國家體育法律為英足協的系統決策提供了權威性依據。理事會會議是英足協決策的根基，經過150多年發展，這一制度已經非常完善，具有突出的行業自治性特征。動態治理中，英足協通過理事委員會會議將各類主體緊密聯系起來，搭建了行業共治體系，形成了較強的自律氛圍。我國體育法制薄弱，中國足協進行業務決策的主要依據是行政部門意見和文件，權威性和強制性不足。多年來，中國足協雖然不斷進行“管辦分離”的改革，但均為體制內調整，沒有觸動根本問題。由于利益關系復雜，中國足協制定的行業規范缺乏有效的監管和落實，造成基礎工作損失很大。

第三，足球固有規范研發的差異。英足協分層遞進，全面整合足球文化要素，建立起了具有世界典范意義的現代足球規則體系，尤其是在世界足球技戰術、裁判規則修訂方面享有重要的話語權。中國足協則采取點對點或點對線的應對形式，雖然能夠針對性地應對某類問題，但沒有建立“網絡化”的覆蓋和聯結機制。中國足協雖然不斷向發達國家學習，但對足球文化要素的整合不夠，技戰術創新不足，沒有形成特色鮮明的足球規則體系。

3.2 分權管理秩序的差異

第一，分層管理制度建構的差異。英足協不斷優化分層管理制度，同時充分發揮理事會會議的作用，通過細化行業規范、合理配置業務權，分層分類進行職業聯賽和足總杯的業務管理。英足協董事會是最高管理機構，由12人組成，全面享有決策、管理、審批、監控等權力。專項委員會是重要的執行機構，形成了關系密切的業務管理和實施網絡。英足協積極整合社會資源，并通過制度化、標準化的規則系統對權力進行合理配置，建構起了高效的運行體系，實現了管辦分離。為了進行長效管理，英足協對各專項委員會實行目標管理，細化權力的有限性、層次性，形成了以行業自治為中心的向心力，不斷拓展自身的決策力和影響力，體現出治理的專業性和藝術性。同時，英足協分類建立了裁判員、運動員、教練員、青少年球員的培養體系，其所采取的“導師制”“裁判員培養和任命分離制”“自由轉會制”“本土球員培養制”具有典范性。但是在多中心權力中，英足協和英超聯盟始終存在著利益沖突，尤其是隨著后者的不斷壯大，其在英足協主席的任免中具有話語權，這極大減弱了英足協的權威性。中國足協不斷進行業務機構改革，基本上也建立了執行委員會和專項委員會負責制，但是由于自主性不足，管理制度存在不少問題，發揮不出專業優勢，難以按照足球發展規律開展業務活動。一是裁判員和教練員培養制度不完善。我國尚未建立分層、分類的裁判員任命、監督、處罰制度，職業裁判員數量不足、專業化程度低，“黑哨”、賄賂事件屢有發生，嚴重影響了職業聯賽的良性運行。五級教練員培訓體系不夠完善，相關制度不健全，對職業級教練員的培養力度不夠，青少年足球教練員整體業務能力不足、隊伍不穩定。由于各層次教練員的數量、質量不足，基礎工作開展不暢。二是球員轉會制度的規范性不足。我國對俱樂部、球員和經紀人責權利的規定較為缺失，同時人為干涉球員轉會的情況屢屢出現，甚至一些母體企業集團也參與其中，進一步引發混亂。三是俱樂部缺乏話語權。職業俱樂部是聯賽和市場主體，應該享有均等的資源，但目前俱樂部并不享有話語權，尤其是一些中小俱樂部被不斷擠壓。自治轉型階段，中國足協面臨搭建分層管理制度的艱巨任務。

第二，管理與經營分離制度的差異。管理與經營分離是英足協治理的一個顯著特色。英足協作為“掌舵者”雖然不干預英超聯盟和俱樂部的市場經營，也不從中分紅，但有權對其財務進行監管，同時通過股份制進行利益分配[12]。英足協享有英超聯盟主席及首席執行官的否決權，能夠直接推動其不斷優化業務管理，踐行社會責任。職業足球俱樂部是純粹的企業法人，形成了權責明確、政企分開的現代企業管理制度。除轉播版權外，職業俱樂部享有自主管理和經營權，為了規范管理，英足協制定了嚴格的俱樂部準入標準，定期考核俱樂部資質、條件、資產等，不符合標準的俱樂部將會受到處罰。英足協擁有國家隊、溫布利球場、足總杯賽事等資源，為了有效進行市場運營，建立了托管制度，交由職業經理人負責具體經營，創造出了極大的商業價值[13]。中國足協全面享有職業聯賽的管理權，成立了中超公司進行賽事運營，近年來盈利能力不斷提升，中超聯賽的品牌價值日益顯現。但是由于缺乏專業的運營團隊和法律團隊，中超聯賽在市場運作方面也出現了很多問題。如從賽制自主性看，職業俱樂部的母體大多為國有企業或國有控股企業，是企業和行政事業單位法人的混合體，他們直接介入職業足球，對聯賽秩序造成了沖擊。從賽制完整性看，我國職業聯賽體系的完整性和系統性不足，由于資源配置不均衡，分層賽制極易出現兩極分化，這在很大程度上削弱了聯賽基礎，也不利于梯隊建設。從賽事運營看，由于沒有專門業務主體，嚴重制約了聯賽的專業性，不能建構起符合現代足球發展規律的運營體系，這是當前我國職業足球依法治理改革的核心內容之一。針對這些問題，2015年《中國足球改革發展總體方案》提出要調整組建職業聯賽理事會，實現職業足球的管辦分離，但始終未有實質性進展。

第三，國家隊管理和青少年球員培養制度的差異。英足協雖然全面享有國家隊的管理權和市場運營權，但與英超聯盟存在著利益矛盾，沒有形成建設合力。英超聯盟對國家隊建設并不關注，這直接影響了國家隊成績。分權管理制度下，英超聯盟也掌握著教練員和后備人才資源，英足協僅僅通過備忘錄和制定規則來整合國家隊選材基礎已經難以為繼，亟需建立國家隊和聯賽協調發展制度。同時，在復雜利益關系中，英格蘭競訓體系的功利主義也日益顯現，對青少年綜合素質培養的重視程度不夠，暴力事件屢有出現。中國足協不享有國家隊建設自主權，近年來在國家隊選帥問題上暴露出諸多問題使其陷入輿論漩渦，社會公信力急劇降低。在國家隊利益為重的背景下，中國足協一家恐難以擔負起國家隊建設的重任，亟需切實找到一條協同發展道路。我國青少年球員培養存在制度不健全、競訓體系功利化、經費不足等嚴重問題，足球基礎十分薄弱，這直接影響到了國家隊選材。根據官方統計，2000—2005年我國青少年足球人才數量從65萬銳減至18萬人，2011年中國足協注冊的青少年球員僅7 000人。為了優化配置本土球員資源，提升俱樂部對青少年球員的培養力度，2017年中國足協出臺了《規范管理職業俱樂部的十八條主要措施》《關于調整中超、中甲聯賽U23球員出場政策的通知》等。一系列文件的出臺體現出中國足協改革的決心，但尚面臨完善細則、建立評價監管機制、穩步推進落實的艱巨任務。

3.3 踐行社會責任的差異

第一，均衡利益相關者的差異。球員、球迷、贊助商（包括公益）、消費者、本地社區是俱樂部的非股東利益相關者，必須要給予充分的關注[14]。英足協定期舉行活動，通過門票優惠、球員互動、頂級俱樂部影響力等回饋球迷，建構起了高度認同和依賴的球迷文化。英足協負責足球社會服務的頂層設計，形成了以郡級地方足協和業余俱樂部構成的運營網絡，每一個分支均獨立實施。英足協與職業聯盟的足球推廣理念高度一致，英足協負責全面設計與活動方案制定。英足協以各個俱樂部為社區服務主體，聯合各級聯盟成立的社區服務團隊，并為其提供政策和一定費用的支持，同時監督和評價俱樂部社區活動的開展。中國足協不具有主導地位，一般由國家成立領導機構進行設計和實施。中國足協、職業俱樂部對球迷群體的關注度不高，扶持力度不夠，球迷會員制缺失，雖然球迷人數日益增多，但未建構起球迷文化。中國足協的社區服務途徑單一，雖然舉辦過一些義賽和公益性比賽，但系統性和長效性不足，沒有取得良好的社會聲譽和效益。

第二，足球教育的差異。英足協將足球教育視為足球發展的根基，為此聯合多方主體系統開展多樣化的青少年足球教育活動。英足協制定了制度化和標準化的青少年培養指南，通過學校、青少年組織、社區業余俱樂部等實施弱勢兒童足球運動計劃，舉辦系列校園足球比賽，協同俱樂部組織知名運動員互動，全面塑造青少年學生的足球價值觀。中國足協近年來大力推廣足球進行校園活動，雖然取得了一些成績，但對青少年足球普及和教育途徑單一、范圍窄，沒有充分調動社會力量，青少年廣泛參與足球的氛圍尚未形成。尤其是在現有教育體制下，青少年的戶外活動時間被極大壓縮，進一步增加了普及難度。新形勢下，科學進行我國校園足球的頂層設計決定著改革走向，這是拓展中國足球發展基礎的關鍵問題。

4 完善中國足球協會業務管理權的路徑

中國足協改革任重而道遠。當前中國足協亟需優化業務決策和執行權，建立分權管理秩序和國家隊協同建設制度，同時應加強監管，建立長效的評價機制。

第一，完善政策法規和行業規范，優化中國足協的權力來源。現階段中國足協的自治轉型需要政策法規的系統支持，同時也需要完善的行業規范為權力行使提供執行依據。英格蘭足球協會的自治具有國家法律依據，這奠定了自治的權威性和普適性依據，同時制定了細化的行業規范，以踐行社會責任為重要手段，建立了多方共治體系。目前在國家法律缺失的情況下，中國足協的自治改革需要國家多部門間協同創新，分類出臺細化的政策法規，為制定長效的行業規范提供指導和支持，這是優化和行使業務管理權的基礎。一方面，國家體育總局作為主管機構，應給予科學的宏觀指導與支持，夯實中國足協的社團法人身份和自治權權限，同時應以權力合理配置為中心，厘清中國足協、聯賽理事會、中超公司、俱樂部之間的關系，明確責權利。另一方面，中國足協應立足長遠，以足球教育、普及和青少年培養等基礎工作為核心，充分發揮會員大會的作用，分層分類制定細化的行業規范，為多方主體的權力行使提供標準和依據，尤其是應以發展校園足球為契機，充分發揮專業優勢，讓足球回歸教育，逐步夯實足球人口基礎。

第二，完善中國足協組織架構，優化管理程序，提升治理能力。英格蘭足協的顯著優勢在于采用現代化企業管理架構，實行委員會負責制，全面賦予其業務管理權，這為中國足協提供了專業治理的經驗：一是優化協會內部管理架構，實現社團法人治理。自主性是中國足協享有全面業務管理權的核心，起著決定性作用。中國足協的自治有著明確的國家法律和行業規范依據，運營也遵循著社團法人的基本規律，當前需要重組組織架構，廣泛吸納法律、經濟、管理、運營等專業人才，為高效率地進行行業治理奠定基礎。二是明確協會、會員大會、特別會員大會、執委會、專業委員會、會員單位、下屬協會、公司以及俱樂部的責權利，合理配置管理權、執行權和監督權，建立健全長遠高效的業務管理程序和秩序。三是切實推進規則治理，規范管理行為，突出公共性和公平性。微觀管理需要完善的行為準則、運行機制和應對辦法，這是兼顧多方利益、實現公平治理的保障。中國足協的業務管理存在反應滯后、救濟不暢、應對不力等問題，當前尤為重要的是要建立快速有效的應激機制和救濟機制，提升決策及應對能力。

第三，階段性推進，穩步建立分權管理秩序。英格蘭足協與英超聯盟的分權管理雖然具有典型性，但存在的問題也比較突出，尤其是在商業化運營中，英足協的權力體系逐步被英超聯盟蠶食，出現了行業權力配置的失衡，因此該模式并不適合我國。國家足球戰略改革中，應將管辦分離作為核心任務，建立均衡的權力配置秩序。從現實發展看，應設立階段目標，穩步推進。第一階段應以中國足協為中心，厘清關系，夯實職業聯賽理事會作為獨立業務主體的基礎，這是進行權力配置的重要環節。第二階段應建立科學的利益銜接和共享機制，實現多方共治。只有將俱樂部、企業、媒體、球迷等利益相關者納入到共治框架下，才能夠分層分類建立管辦分離秩序，從而形成治理合力，筑牢職業聯賽根本。第三階段是成立職業聯盟，全面實現行業自治。自治是社團組織發展的基本規律，中國足協應系統整合優質資源，積極落實階段性目標，逐步推動職業足球聯盟成立，但是要注意避免因控制權的全部轉移而引起管理體制和體系激進改變，造成中國足球核心利益受損[15]。

第四，建立國家隊協同建設制度。足球戰略革進程中，要充分汲取英國國家隊建設合力不足的教訓，應合理配置權力，明確政府、足協、職業俱樂部的責權利，建立起有效的協同運行體系。現階段應充分發揮政府和體育行政部門宏觀指導、條件保障、監督評價作用，尤其是要給與導向性的政策支持。從發達國家經驗看，中國足協應成立由足球、法律、經濟等資深人士組成的高層機構，全面負責國家隊建設，并以此為中心搭建高質量的運營團隊，系統整合國內外廣泛的優勢資源，不斷提升中國足球文化影響力。國家隊與職業俱樂部間存在利益矛盾，處理好二者的關系至關重要。從現實發展看，協同實施制度需要動態建構，逐步推進。一方面，足協應充分借助行政力量予以協調和推動，逐步形成穩定的制度秩序。另一方面，足協應長期規劃，充分考量俱樂部的利益，與其達成后備人才培養、青訓基地建設、國家隊隊員選拔等一攬子備忘錄，細化落實各項工作。

第五，建立獨立的外部監管機構，完善評價機制。英格蘭足協的各項工作接受社會各界以及國家體育理事會的監督，形成了固化的公開、評價和反饋機制，體現出較強的透明性，這為中國足協改革提供了有益借鑒。以往中國足協發生的是特別權力關系，其形成雖然有著特殊的歷史因素，但目前已經具備了轉型條件，國家戰略為其權力分配提供了實質性基礎，加強政府（最優途徑是第三方機構）監管是必然趨勢。當然，這種監管是在保障中國足協管轄權的基礎上，給予其必要的引導和調整。目前，社會媒體雖然尚不具備監管中國足協權力的主體資格，但可以讓其發揮建議和評價的功能，就某些重大決策以及處罰提出意見。

綜上所述，業務管理權是足球協會規則之治的重要內容，只有建立了共識性的管理秩序，其治理才能夠發揮出切實的效果。英格蘭足球協會是英格蘭足球的頂層設計者，其通過系統決策、合理分權進行業務管理，同時積極聯合英超聯盟、職業俱樂部、商業伙伴等廣泛開展基礎性工作，夯實了足球發展的基礎。中國足球協會不斷進行機構調整，優化管理制度，初步建立了決策和執行分離的業務管理體系。但是以往由于自主性不足，中國足協難以自治，以行政命令式的管理引發了各種問題。步入自治階段，中國足協應依托國家足球戰略改革，優化決策權和執行權，穩步建立分權管理秩序，逐步提升治理能力，尤其是應廣泛整合社會資源，深入開展青少年培養、社會推廣普及等基礎性工作，筑牢我國足球發展的基礎。

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