毛昭暉：要防止非授權主體對監委的干涉

康琴

在首屆天府廉政論壇上，中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授發表了題為《國家監察制度演進：變量、路徑依賴與策略選擇》的演講，以歷史制度主義的視角，就國家監察制度的演進，對黨的十八大和十九大期間反腐敗發展歷程進行了比較分析，并分別闡釋了監察機關的本質屬性和基本職能兩個方面的重要變量對監察制度演進的影響。廉政瞭望記者就政治屬性與法治屬性的復合變量對監察制度演進的影響對其進行了采訪。

廉政瞭望：監察體制改革以來，中央一直強調監察機關是政治機關，那政治屬性主要體現在哪些方面？

毛昭暉：首先，監察機關是政治機關，“兩個維護”是監察機關的首要使命。簡言之，維護執政安全，清除政治隱患是監察機關的首要任務，監察權的本質是政治權。

其次，從職能定位看，監察機關是獨立行使監察權的專責機關。元世祖忽必烈曾精辟地指出監察機構的地位，“中書省是我的左手，樞密院是我的右手，御史臺是我用來醫治左右兩手的。”

可以說，治理“總政務”和“秉兵柄”的監察機關，就不可能是單一形態的司法機關或者行政機關，其職能職權具有復合性，地位具有權威性。監察機關不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗三項職能的簡單疊加，故對監察機關的理解，不能簡單套用司法機關、行政機關的概念和邏輯，應當從最高國家監督機關的視角去理解。

再者，監察機關自身也須受到其他治理主體的監督制衡。國家監察機關必須受到人大及其常委會、黨的委員會和黨的紀委的制衡。可見，監察機關作為政治機關的內涵是極為豐富的。但實事求是地說，從監察法本身看，政治屬性更多地源自于中央紀委等權威機構的一些釋義和監察實踐。

廉政瞭望：中央同時也提出，要確保監察體制改革在法治軌道上運行，這如何理解？

毛昭暉：這就是監察機關的法治屬性。第一、凡監察法有明示性規定的，應當完全依據監察法，不得以法外的政治屬性否定監察法的明晰性條款。第二、必須依據公認的限制監察自由裁量權的一整套法律規則，防范監察權濫用和不正當行使是監察法治的重要內涵。第三、法律上的平等。這里講的“法律上的平等”，是指監察機關履行職責及相關活動必須遵循公平正義原則，平等地對待任何人，包括職務違法和職務犯罪的嫌疑人、被告人。第四、沒有社會民主監督制度支撐的監察法治是脆弱的，從監察法內容看，社會監督、民主監督等均沒有明示性規定，這可謂是一種缺憾。社會民主監督本身就是黨和國家自我監督一種方式，絕不能將其排斥在國家監察制度之外，它是法治基石。不可否認，監察機關法治屬性能否彰顯，與中國法治現狀息息相關。

廉政瞭望：一部法律的實施，總有一個不斷遇到新情況、不斷完善的過程。監察法實施以來，主要遇到哪些困難？

毛昭暉：能否直接運用政治屬性作為辦理具體案件的依據，是監察法實施中的重大理論問題和實踐難題。

由于政治屬性的抽象性和模糊性，決定了不能直接運用政治屬性延伸出來的政治價值和意識形態理念作為辦理監察案件的直接標準和依據，這一點與紀律處分條例是有差異的。但是當政治屬性與法治屬性基本一致，二者沒有矛盾性沖突時，可以運用政治屬性作為監督執紀和案件辦理的指導思想和遵循原則。如運用“監督執紀四種形態”是紀律處分條例賦予黨的紀律檢查機關的職責和工作方式，它與監察法第五條“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的基本原則相一致的，在監察實踐中，可以參照“監督執紀四種形態”的標準，開展監察活動。

廉政瞭望：監察法實施細則及相關規則應從哪些方面加以完善？

毛昭暉：首先，通過立法解釋，建構人民代表大會及其常務委員會對監察機關實施有效監督的體制機制和實施辦法，如修訂《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》相關條文，尤其是第五條關于“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法”的規定，將監察委員會納入監督對象，防止監察法非授權的隱性主體對監察機關的法外干涉。其次，增強監察機關作為國家最高反腐敗機構在反腐敗戰略規劃、反腐敗立法和預防腐敗等方面的能力。再者，大力推進監察機關領導體制改革，運用體制力量，解決同級監督難和其他監督機關職能分配。借鑒中國古代監察官制度經驗，建立以監察官職位保障、身份保障和經濟保障為核心的監察官保障制度建設。另外，以公開透明為原則，完善問題線索處置、調查、審理、提前介入、移送等相互協調、相互制約的工作機制。并建立健全檢察機關對監察機關的制約機制，如完善檢察機關提前介入案件調查、審理，退回補充調查或者自行補充偵查等方面制度建設。最后，建立健全監察人權保障機制的法治化，完善調查期間不能聘請律師帶來的權利保護問題和完善當事人救濟途徑。完善十二項監察權行使和通緝、限制出境、技術調查措施等三項措施的具體操作規程，防范監察權濫用。