深化農村土地改革 全面助推鄉(xiāng)村振興
——長垣縣推進農村土地制度改革試點工作的探索

文 王磊

2015年2月，全國人大常委會授權在全國33個試點地區(qū)開展農村集體經(jīng)營性建設用地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革試點。作為試點縣之一，4年來，長垣縣堅持以土地制度改革引領農村綜合改革，努力實現(xiàn)“一舉多效”的效果，推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益的全面提升，探索形成了可復制、可推廣的改革成果。

細化措施 助力試點改革蹄疾步穩(wěn)

強化組織領導。把試點工作作為重要的政治任務和歷史使命，成立以縣委書記為組長、縣長為常務副組長的領導小組，下設辦公室，明確一名副縣級干部專職牽頭，抽調9個單位骨干力量脫離原崗位集中辦公，建立縣四大班子包鄉(xiāng)包村推進、定期分析研判、周例會、周安排、周通報等工作機制。

營造輿論氛圍。通過多次召開由縣、鄉(xiāng)、村三級千名干部參加的動員大會和培訓會，縣電視臺全天候滾動播放改革內容，村廣播循環(huán)播放介紹改革的音頻，進村入戶發(fā)放宣傳手冊，使全縣上下對改革工作有了全面的認識，調動了支持改革、參與改革的積極性。

明確改革方向。開展“征地和入市土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡”等專題研究，系統(tǒng)設計城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系，出臺改革配套文件42個；及時調整工作部署，形成2018年“改革作戰(zhàn)圖”。

改革審批制度。改革土地征收審批流程，對征收集體建設用地和未利用地的，由縣政府直報省政府進行審查，履行審批手續(xù)；改革農轉用審批程序，充分利用試點期間享受的省轄市農用地轉用審批權；改革“增減掛”審批程序，縣政府享有復墾驗收和調整入市審批權，大幅提高了審批效率。

強化系統(tǒng)保障。開展“多規(guī)合一”村級編制工作，設立50億元宅基地退出、復墾專項開發(fā)基金；投資3800多萬元，加快推進農村房地一體不動產(chǎn)權證書發(fā)放，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場交易平臺。

創(chuàng)新制度 探索改革發(fā)展新模式

該縣堅持以土地制度改革引領農村綜合改革，全面助力實現(xiàn)激活土地市場價值，撬動鄉(xiāng)村振興、助推脫貧攻堅、實施環(huán)境污染治理、推進產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化建設，并取得了積極的效果。

圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。通過制度設計賦予集體經(jīng)營性建設用地與國有土地相同權能，制定與國有土地用途分類相統(tǒng)一、地價水平相銜接的集體建設用地基準地價體系；建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，實現(xiàn)國有土地與集體土地交易信息同平臺推送；完成全縣所有行政村農村集體經(jīng)濟組織組建，作為入市實施主體，賦予市場主體地位；設立2000萬風險補償金，為入市地塊提供信貸支持，保障抵押權實現(xiàn)。

目前，已入市集體土地141宗3417畝，成交價款2.85億元，入市土地實現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)、住宅等用途全涵蓋，就地入市、調整入市、城中村整治入市三條入市途徑全實踐，出讓、租賃、作價入股三種入市方式全嘗試，并通過打造“入市+創(chuàng)業(yè)園區(qū)、扶貧車間、新興產(chǎn)業(yè)、公益設施項目”模式，助推了縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

圍繞保護農民土地權益，健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的農村土地征收制度。嚴格劃定征收范圍，出臺《土地征收目錄》界定公共利益范圍，列舉了9大類26小類的征地類型；規(guī)范完善征收程序，實施征地穩(wěn)定風險評估和民主協(xié)商制度、爭議協(xié)調裁決機制，嘗試與集體經(jīng)濟組織簽訂征地協(xié)議，將用地報批前的程序由原來的9個步驟簡化為5個；探索多元化保障機制，重點推行“社保+現(xiàn)金”安置模式，今年新增加的失地農民全部納入社保安置，可自由選擇企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民保險，政府給予每人26890元的社保補貼；從征地區(qū)片前5年出讓土地平均增值收益中提取10%，以現(xiàn)金形式按7∶3比例分配給被征地農民和農村集體。

目前，完成土地征收34宗6975畝，為354名失地農民參保并補貼資金952萬元，被征地農民和農民集體分享土地增值收益3208萬元，實現(xiàn)了縮小征地范圍、提高補償標準、規(guī)范征收程序、建立多元保障機制和分享土地增值收益全方位探索。

圍繞維護農民宅基地權益，建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度。確定了三種改革類型。第一種是村莊整合模式，整合村莊42個，建設社區(qū)18個，節(jié)約騰退土地4300畝；第二種是灘區(qū)遷建模式，將黃河灘區(qū)22個村莊搬遷至縣城區(qū)周邊集中安置，已有2個行政村856戶3316人搬遷至新址；第三種是有償使用和有償退出模式，重點整治全縣4萬余畝空閑宅基地。探索宅基地“三權分置”具體實現(xiàn)形式。所有權定義為在行使宅基地流轉、分配、抵押等環(huán)節(jié)中，集體經(jīng)濟組織要通過表決的方式行使土地所有者的決定權；資格權為農村村民取得宅基地使用權的資格（宅基地分配權），農民自愿無償退出宅基地后，其農戶資格權予以保留，農民有償退出或轉讓宅基地后，其農戶資格權不再保留；適度放活使用權，允許城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地，在全縣集體經(jīng)濟組織成員內部流轉，允許擴展宅基地單一居住用途。

目前，宅基地改革已在全域全面鋪開，村集體收取宅基地有償使用費2072戶125.7萬元，騰退宅基地4462.3畝。

圍繞協(xié)調統(tǒng)籌推進，發(fā)揮改革最大疊加效益。統(tǒng)籌農村集體經(jīng)營性建設用地入市與盤活利用閑置農房和宅基地，騰退并盤活宅基地7861畝，促進了就地入市和調整入市，8.65億元的土地資產(chǎn)價值得到全面顯現(xiàn)；統(tǒng)籌縮小征地范圍與農村集體經(jīng)營性建設用地入市，33宗895畝土地不符合征地目錄被縮減，以集體土地入市的方式取得土地；統(tǒng)籌三項試點中國家、集體、個人三者的利益關系，入市試點中實行土地增值收益調節(jié)金制度，被占地農民除獲得相當于征地補償款的補償外，每畝還可獲得約3萬元的入市增值收益，剩余部分留歸村組集體，用于公共事業(yè)；統(tǒng)籌其他相關改革，將入市收益、宅基地有償使用費等集體收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)籌使用，彌補農村集體常年無收入的短板，將宅基地整治指標收益返還村集體，對黃河灘區(qū)遷建村莊宅基地復墾后，以宅基地復墾券的形式在全省范圍內交易，籌集資金6億元，實現(xiàn)土地整治與現(xiàn)代農業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、脫貧攻堅和生態(tài)建設等“1+N”效應。

試點帶動 推動改革實現(xiàn)一舉多效

改革實施以來，該縣增加了農民群眾收入、壯大了集體經(jīng)濟、優(yōu)化了農村用地布局、提升了土地管理和保障發(fā)展能力，有力推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益的綜合提升。今年5月25日，長垣縣在全國推進會上作典型發(fā)言；7月5～6日，自然資源部對長垣縣進行督導，認為長垣縣試點工作形成的模式切實可行，積累的經(jīng)驗彌足珍貴。

撐大了農民增收的“錢袋子”。入市讓農民和農村集體直接獲得收益2.5億元，征地制度改革讓被征地農民綜合獲益較之前提高了40%，宅基地的使用功能拓展和盤活利用，發(fā)展了鄉(xiāng)村旅游，實現(xiàn)了家門口就業(yè)，增加了農民財產(chǎn)性收益。

牽住了縣域發(fā)展的“牛鼻子”。通過村莊集體建設用地整治，為經(jīng)濟建設提供用地指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)園落地近200家小微企業(yè)，吸引了經(jīng)濟能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和近萬名外出務工人員回流，推動了農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支撐了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村發(fā)展新動能得到全面強化，發(fā)展后勁明顯增強。

找出了鄉(xiāng)村治理的“藥方子”。通過征地制度改革規(guī)范了政府的征收權，改善了政府、集體、群眾之間的關系。土地入市制度改革彌補了農村集體常年無收入的短板，集體經(jīng)濟組織的服務能力得到顯著提升。集體產(chǎn)權制度改革使農民之間松散的自治關系變?yōu)榫o密的法制和市場關系，鞏固了執(zhí)政基礎，鄉(xiāng)村治理持續(xù)改善。

綁牢了土地管理的“鐵鏈子”。通過“多規(guī)合一”規(guī)劃編制，農村房地一體登記，集體經(jīng)濟組織組建，宅基地有償使用和退出，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村有效治理。國有土地和集體土地推行多元化的供地方式，使全縣經(jīng)濟社會發(fā)展用地得到及時有效保障，違法用地風險得到化解。2017年與2015年相比，全縣因宅基地糾紛造成的上訪事件同比下降19%，新增違法違規(guī)用地下降70.2%，耕地保有量增加1.1萬畝。

下步工作中，長垣縣將按照打造中西部地區(qū)典型的目標定位，對標中央明確的改革任務，對試點工作進行再梳理，邊試點、邊總結，爭取提煉出能推廣、可復制的經(jīng)驗做法和制度創(chuàng)新性成果，努力形成長垣樣板、河南經(jīng)驗。