遼寧閑置土地處置問題淺析

鄭萍 王曉君

摘 要：遼寧在處置閑置土地存在著認定依據不科學、閑置土地費標準過高和政府責任落實較難的問題。在土地資源集約節約利用的形勢下，轉變政府發展理念，強化土地利用規劃和土地利用年度計劃，完善土地稅費改革和土地利用監管制度，堅持長期和短期政策相結合優化閑置土地處置。

關鍵詞：閑置土地；土地利用規劃；土地集約節約利用

一、閑置土地處置過程中存在的問題

1.閑置土地認定依據不科學

依據《閑置土地處置辦法》，國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工開發日期滿一年未動工開發、已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發建設滿一年的國有建設用地，都可以認定為閑置土地。但在實際操作中，動工日期難以準確認定，土地投資額度也難以準確計算，造成在實務中對閑置土地的認定很難準確依據動工日期和土地投資額度為標準進行認定。此外，在實踐中，還大量存在著“征而未供”的土地，這部分土地列入土地儲備中，已完成征用審批但未向市場供應，比較典型的就是開發區土地，政府圈地占地落實新增用地指標，但并沒有企業進入經營，大片土地閑置，造成資源極大浪費。

2.閑置土地費標準過高

當前遼寧經濟增速下滑嚴重，政府財力受限，如果嚴格依據《閑置土地處置辦法》，對未動工開發滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征收土地閑置費，可能會給仍有開發意愿的企業造成資金運轉困難，企業會陷入資金周轉不靈無法開工建設或者直接放棄開發，這對于閑置土地處置顯然不利的。

3.政府責任落實較難

政府有時出于自身利益的考慮，在落實項目時政府可能會選擇程序上更為便利的新增建設用地，而不是存在一定處置難度的閑置土地，在事實上并沒有真正的推動閑置土地的有效利用。政府處置閑置土地與行政責任并未有效掛鉤，政府僅僅形式上簡單收回閑置土地就視為完成任務指標，在事實上并沒有真正的推動閑置土地的有效利用。

二、優化閑置土地處置的對策建議

閑置土地的產生與處置與政府的發展理念、土地利用政策制度構建和措施應用有很大的關聯。僅僅為解決眼前障礙而采取一些手段并不利于土地市場長期發展和土地資源集約利用的實現。因此，應堅持長期和短期政策相結合優化閑置土地處置。

1.地方政府應轉變發展觀念和土地利用觀念

一方面要提升政府對閑置土地的有效處置，改變以往簡單回收納入儲備的做法，真正實現閑置土地再利用，強化閑置土地處置政府責任。另一方面，政府要加強對閑置土地的監督管理，減少因政府原因造成的土地閑置，完善土地利用監管的長效機制，并建立多部門合作機制以提升對閑置土地的認定和處置能力，完善閑置土地認定標準，將“征而未供”土地納入到閑置土地范圍。

2.強化和完善土地利用規劃和土地利用年度計劃

提升土地利用規劃的嚴肅性和科學性，嚴格落實規劃內容不打折扣，不隨意修改和突破。改革土地利用年度計劃指標①，將土地利用年度指標下放給地方政府，由地方政府根據本地區經濟發展情況，自由選擇利用時間和利用數量，只要不與土地利用規劃相悖，讓地方政府充分發揮自主性，更有利于土地資源集約利用。

3.完善土地稅費改革

盡早建立不動產稅，合理運用稅收手段調控土地市場，間接推動土地使用權人高效集約利用土地，取消收取土地閑置費給企業增加的運營負擔。通過開征不動產稅，對那些能夠利用但超出約定期限仍未利用的土地，或者利用效率較低的建設用地予以課稅，按閑置或低效利用的土地面積計算，持有土地面積越大，承擔稅負越多，有效打擊開發商囤積土地的投機行為，進而有效調控土地價格。

4.完善閑置土地監管制度

第一，對“征而未供”、“供而未用”的土地嚴格執行閑置土地收回政策。政府應盡快清查區域范圍內的“征而未供”、“供而未用”的存量土地，降低征收新增建設用地的比例，將未真正使用的閑置土地按程序執行收回，重新納入土地儲備通過招拍近掛程序確認新的土地使用權人。

第二，實行土地利用“保證金”政策，土地使用權人向地方政府交納一定數額的保證金，作為履行土地出讓合同的擔保，當出現違約閑置土地的情況時，由政府沒收該保證金。同時，還可將企業信用與土地利用掛鉤，對不按約定閑置土地的開發企業，降低信用等級，提高企業信用成本，督促開發企業對土地資源集約利用的重視。

注釋：

①譚永忠，姜舒寒，吳次芳.閑置土地的處置難點與治理路徑[J].中國土地，2016（3）：5.

參考文獻：

[1]孟慶瑜，劉武朝.《自然資源法基本問題研究》[M].北京：中國法制出版社，2006.

[2]王文革.《城市土地供應法律問題》[M].北京：法律出版社，2005：214.

[3]譚永忠，姜舒寒，吳次芳.閑置土地的處置難點與治理路徑[J].中國土地，2016（3）.

作者簡介：

鄭萍（1983～ ），女，遼寧錦州人，博士，工作單位：沈陽工程學院文法學院法律系，講師，研究方向：資源法；

王曉君（1983～ ），女，遼寧大連人，碩士，工作單位：沈陽工程學院文法學院，講師，研究方向：社會治理。

基金項目：遼寧省2017年社科規劃基金青年項目《遼寧老工業基地新一輪振興中地方土地利用規劃法律問題研究》（批準號：L17CFX004）階段性成果；遼寧省2017年省教育廳青年項目《土地供給側改革視角下遼寧存量建設用地開發法律問題研究》（批準號：WQN201704）階段性成果。