實行律師代理申訴制度的幾點思考

馮耀輝

摘 要：申訴是憲法和法律賦予公民的基本權利，是涉訴當事人依法享有的監督權和救濟權。隨著我國信訪制度改革特別是實行信訪與訴訟相分離后，涉法涉訴信訪案件大幅增加，重復信訪的比例較大，無序上訪時有發生，信訪群眾的訴累和信訪部門的壓力都急劇增加。在現有的司法資源和司法公信力均有限的情況下，鼓勵律師充分發揮職業特長，參與化解信訪矛盾，探索建立律師代理申訴制度意義重大。

關鍵詞：申訴；職權；職業保障；輪值制度

申訴案件經過了法院的一審、二審，有的還經過了審判監督程序，部分申訴人會采取非理性甚至偏激的方式來滿足自己的訴求。實行律師代理申訴制度，對于彌補當事人法律知識的不足，消弭申訴人對司法機關、辦案人員的成見，提高司法公信力具有積極的促進作用。律師代理申訴還可以對申訴材料進行初步審查，引導申訴人依法行使申訴權，為依法保護當事人合法權益和正當監督司法權運行創造條件。

律師代理申訴制度在黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中首次提出；2015年6月中央政法委出臺了《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》；2017年4月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合制定文件《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》。這些文件為律師代理申訴制度的開展提供了依據和遵循。但筆者認為，仍有以下幾個問題值得重視與探討。

一、明確法院能否強制申訴人聘請律師代理申訴

雖然法國、德國、美國等西方國家都實行強制律師代理制度，但筆者認為，在現有的法律框架內，律師代理申訴應以自愿為主、強制為輔。具體來說，可以根據申訴的層級和次數來加以區分。在申訴過程中，當法院告知申訴人可以委托律師代理申訴后，申訴人拒絕自行委托、符合法律援助條件的申訴人不接受法律援助的，法院對其申訴應依法受理。當法院已作出決定而申訴人不服法院的處理決定，繼續向上一級部門反映或就同一問題向辦案機關重復申訴的，法院應當告知申訴人必須委托律師代理申訴，否則不受理其申訴。此種做法，不僅維護了申訴人的自主申訴權利，有助于引導申訴人依法維權，同時對部分申訴情形強制律師代理申訴，避免了對有限司法資源的浪費。

二、明確律師代理申訴的職責與權利

《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》中規定，律師在代理申訴過程中，可以開展以下工作：聽取申訴人訴求，詢問案件情況，提供法律咨詢；對經審查認為不符合人民法院或者人民檢察院申訴立案條件的，做好法律示明工作；對經審查認為不符合人民法院或者人民檢察院申訴立案條件的，為申訴人代寫法律文書，接受委托代理申訴；經審查認為可能符合法律援助條件的，協助申請法律援助；接受委托后，代為提交申訴材料，接收法律文書，代為參加聽證、詢問、訊問和開庭等。建議明確律師代理申訴不當履職的責任承擔，可制定規范性文件規定律師在代理申訴案件中怠于履行職責或者不當履行職責應承擔的法律責任和職業貶損，這樣才能鞭策和激勵代理申訴律師在代理申訴過程中發揮最大的效能。筆者認為，律師的申訴代理權是訴訟代理權的必要延伸。[1]根據《民事訴訟法》《律師法》的有關規定，律師的權利包括：閱卷權、申請調取證據權、對證據提出異議權、發表意見權、申請重新鑒定或重新勘驗權、揭發檢舉和控告權等。法院應充分保障代理申訴律師的各項權利，同時為其行使權利提供便利。

三、明確代理申訴律師的職業保障

由于申訴案件大多疑難復雜、矛盾點多、耗時較長，且得不到相匹配的報酬，導致部分律師對代理申訴積極性不高。筆者認為，雖然律師代理申訴應當體現公益性，但為調動律師積極性，提高代理申訴質量與效率，應當給予代理申訴律師相應的經費與榮譽保障。一方面可借鑒德國民事訴訟法中對律師代理申訴實行固定收費制度[2]，嚴格按照爭議金額制定合理的收費標準。若律師因代理申訴案件所耗成本大大超過按照收費標準得到的報酬，則超過部分可經評估后從財政經費中支出。另一方面，鼓勵律師參與代理申訴，制定律師代理申訴質量考核標準，對考核優秀者由律師協會予以獎勵。

四、完善代理申訴律師輪值制度

為方便申訴人第一時間得到代理申訴律師的法律服務，法院可設置專門的律師代理申訴值班工作室，配備專門的值班房間、桌椅、電腦、打印機及辦公用品，每日由從代理申訴律師庫中篩選的律師輪值。代理申訴律師庫由市律師協會建立和監管。申訴是當事人最后的救濟渠道，這就要求代理申訴的律師具備更強的業務能力、更強的社會責任感和使命感。但從實踐情況來看，由于律師參與化解涉法涉訴信訪的積極性普遍不高，一些地方僅指派實習律師或者案源較少的律師，稍有名氣的律師多數不愿意參與其中，即便參與也只是按照邀請方案走走過場，并未真正發揮其應有的功能。[3]因此，應明確標準要求，由全市的律師事務所和律師自愿報名。其中，律師事務所必須是區級以上優秀律師事務所，律師需要五年以上職業經歷，執業過程中未受過行政處罰和行業處分。法院要引導當事人自愿通過律師代理進行申訴，避免給當事人造成法院指定律師的印象，影響代理律師的公信度。由法院和律師協會共同制定代理申訴輪值要求和值班紀律。白泉民院長曾明確指出：“值班律師的工作職責主要包括窗口接處、專業咨詢、法律釋明、化解息訴、提出意見建議、代理申訴等。”[4]可定期對代理申訴律師庫中的律師進行培訓，使律師代理申訴值班工作室規范化運行。

作者簡介：

[1]宮鳴.申訴案件律師代理制度探索[J].人民檢察，2016年第12-13期.

[2]丁啟明.德國民事訴訟中的強制律師代理制度[J].人民法院報，第八版，2015年9月18日.

[3]王念峰.律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機制完善[J].中國檢察官，2016年第9期.

[4]姜東良.山東律師代理申訴機制運行百日初見成效[J].法制日報，2015年10月16日.