深化預算執行審計 盯住“六個節點”

劉曉建

黨的十九大報告中指出：加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。從全局和戰略高度，為建設現代財政制度高屋建瓴地明確了目標要求和主要任務，為進一步深化預算執行審計指明了方向。胡澤君審計長也指出：“對部分預算收支在三本預算中的歸屬不夠明確、安排不夠合理的問題，涉及政府預算體系建設的最終目標，目前，財政部等部門正在研究修訂預算法實施條例，進一步深化預算管理制度改革，改進和完善現有預算管理模式。”2015年1月1日起實行的《預算法》分別從政府全部收支入預算接受人民監督；避免“過頭稅”，預算審核重點轉向支出預算和政策；規范專項轉移支付減少“跑部錢進”；“預算公開”人法從源頭防治腐敗；嚴格債務管理防范債務風險；“勤儉節約”入法違紀鐵腕追責六個方面進行了修訂。對于審計人員來說，就是在《預算法》貫徹執行上對進一步深化預算執行審計的重點內容作了詮釋。在新時代、新思想、新任務、新要求下，深化預算執行審計，要盯住“落實、編制、執行、調整、決算、效益”六個節點，才能全面提升預算執行審計工作的質量和水平，在新時代為打好“三大攻堅戰”貢獻力量。

一、盯住國家相關財稅政策落實節點，確保貫徹到位

新預算法對政府收支預算實行全口徑預算、財政轉移支付制度執行、各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標、預算公開相關規定、債務管理與債務風險防范、量力而行和講求實效等方面做了詳盡的規定和要求。在開展預算執行審計時，審計人員要收集相關財稅部門的上級來文登記簿、文件批轉件、相關政策落實的會議記錄、方案、總結性材料、預算公開資料、上級批復的債務管理限額等文件資料，根據相關資料重點關注各級政府是否將全部收支納入預算；財政轉移支付的是否按設立原則、目標、預算編制方法、下達時限落實；對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開的是否作出說明；地方政府債務是否嚴格執行舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等規定；是否厲行節約、硬化支出預算約束。以及營改增后國家稅務總局出臺的相關配套文件是否落實到位。緊盯國家相關財稅政策落實，使國家的政策真正執行到位，貫徹到位，為促進建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系發揮建設性作用。

二、盯住預算編制節點，確保編制完整

新預算法明確規定各級政府、各部門、各單位應當將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。各級預算支出應當按其功能和經濟性質分類編制。應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出；一般公共預算支出的編制，應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出。在審計時，審計人員要收集財政部門編制預算的依據文件、向同級人民代表大會及其常委會所作的預算草案報告和預算調整報告、批復等資料，根據相關資料重點關注預算編制的依據是否充分；預算審核是否嚴格、規范、公平；是否根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后，進行編制；預算編報體系是否完整，是否包括三本預算；上級轉移支付收入、非財政撥款等其他收入是否全部納入一般公共預算；政府性基金預算編報是否完整，是否包括所有已開征的政府性基金；國有資本經營預算編報范圍是否包括所有政府及部門所屬企業，國有資本經營收益是否全部及時收繳到位；社會保險基金編報是否包括完整，國家規定的各類險種是否全部列報。從而為建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度提供依據。

三、盯住預算執行節點，確保執行及時

新預算法規定預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。各級政府財政部門必須依照法律、行政法規和國務院財政部門的規定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監督。必須按照預算執行，不得虛假列支。審計人員在審計時收集上年度財政撥款結轉結余情況表、當年相關收入的完成、入庫、調度憑證，預算支出執行相關憑證、專項轉移支付審批資料、預算本子等，根據相關資料重點關注稅收、非稅收入、轉移支付、債務收入等的占比情況以及發展趨勢，分析收入結構的合理性；對于支出結構，檢查重點民生支出規模及發展趨勢，檢查“三公經費”和“行政運行”支出比例是否合理。分析計算各月預算收入完成情況；分析評價預算支出情況。對于財政應收回的存量資金規模和結構以及重新分配使用情況審查是否收的合理、支的合規，審批程序是否合法。摸清本級債務規模、結構、期限，債券發行情況，債務償還以及債務納入預算管理情況等家底，有無隱性債務或人為將部分債務未及時納入系統管理；是否建立公開透明預算管理制度，基本支出是否完善定員定額標準體系，項目支出是否按照各部門職能安排預算以及檢查推行零基預算情況。比較年初預算與決算差異，分析預算追加情況，對預算追加異常的項目追加作為延伸審計內容。重點關注專項資金設立依據是否充分、政策目標是否清晰、分配方法是否科學、分配標準是否統一、分配程序是否合規、預算下達是否及時、資金投向是否合理；利用資金分配優勢將專項資金向部門本級和所屬單位傾斜，甚至違反規定用于人員經費支出和部門單位日常運轉，影響資金使用效益和政策目標實現等問題；關注專項資金清理合并是否科學合理、是否存在“名義合實不合”現象。通過編制收入、支出、往來情況分析表，將上年度收入、支出、往來規模和結構進行對比，提出趨勢性分析結果，從而為社會經濟平穩發展提供動力。

四、盯住預算調整節點，做到調整依法

新預算法規定在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。在預算執行中，各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。預算調整方案應當說明預算調整的理由、項目和數額。由于發生自然災害等突發事件，必須及時增加預算支出的，應當先動支預備費；預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預算調整的，列入預算調整方案。審計人員應調閱相關預算調整材料、預算總體執行進度情況統計表，重點關注預算調整的依據是否充分、合理，內容是否真實，申報審批程序是否規范，追加預算是否全部落實到具體執行單位和項目等；發生預算調整時是否編制預算調整方案，提前報請同級人大審查批準；預算調整方案是否要素齊全，是否對調整原因、項目和金額作出說明；審閱預算調整方案文字報告及附表、預算調整文件等，檢查有無未按人大批準用途執行的情況；審計調入、調出事項是否真實、合規，從而為突發事項支出提供保證。

五、盯住決算（草案）節點，確保編報合規

新預算法規定決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預算年度終了后按照國務院規定的時間編制。編制決算草案，必須符合法律、行政法規規定，做到收支真實、數額準確、內容完整、報送及時。決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。審計人員要收集相關決算報表資料與各部門單位實際支出賬務系統數據、預算數、調整預算數進行數據析，重點核實決算各項數據是否真實、準確、全面反映了年度財政收支狀況和資產負債情況，審查決算（草案）編制程序、編報內容、編報范圍是否符合制度規定，是否存在應納未納入決算（草案）、人為調整決算收支或將不屬于決算收支范圍的事項納入決算（草案）反映的問題；通過對“類”、“款”、“項”級科目預算和執行情況的比對，關注是否存在為提高預算執行率，自行調整預算科目、項目，或者違反規定從零余額賬戶向基本賬戶等轉移預算資金，以撥作支將預算資金沉淀在相關單位或項目單位，造成決算（草案）基本支出和項目支出數據不真實的問題，關注決算草案編報中存在的錯匯、漏匯、多匯金額以及賬表、表表不符等問題，為下一年度預算編制提供參考。

六、盯住績效評價節點，做到務求實效

新預算法規定各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。在預算編制時應當參考上一年有關支出績效評價結果進行編制。審計人員應收集相關項目的預算批復文件、項目文本和項目庫資料、驗收報告等文件資料，財政部門是否按照有關規定進行清理和滾動管理，并實地查看項目實施效果，重點關注項目立項依據的真實充分完整性，是否存在虛假、重復申報、化整為零等行為，項目實際執行狀況與項目文本規定內容的一致性，關注項目是否按照計劃和進度組織實施，專項資金監督管理和績效考評等制度是否建立健全，是否具有可操作性，執行是否到位，并通過適當延伸調查關注專項轉移支付資金的使用績效情況，是否存在重大侵占挪用浪費情況，從而為全面實施績效管理提供信息。

圖片新聞

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（張鳳英）