國家審計有效服務國家治理的路徑

閻金平

習近平總書記在2018年5月23日召開的中央審計委員會第一次會議上指出，審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。超然的地位、優良的文化、超強的聚合、應時的目標是國家審計有效服務國家治理的優勢。國家審計應通過改革現行行政主體制度、提高系統性和戰略性、找準服務國家治理的發力點、加強部門協同、創新審計組織形式、重視審計成果運用、增加透明度等實現有效服務國家治理實現良治的審計目標。

一、國家審計有效服務國家治理的優勢

國家審計因為國家治理的需要而產生，是國家治理體系中監督體系的重要組成部分，其服務于國家治理的主要職責是檢查和評價國家治理相關主體（分配使用公共資源和公共資金者）治理職能的履行情況，其工作目標隨國家治理目標的調整而調整，其體制制度隨國家治理的演進需要不斷完善。國家審計與國家治理的這種基本關系，決定了國家審計必須服從服務于國家治理并不斷增強服務的有效性。任何組織要想有效發揮自身的職能，必須建立并擴大自身的優勢，國家審計也不例外。國家審計通過三十五年的磨礪，已經形成了超然的地位、優良的文化、超強的聚合、應時的目標四大優勢，這些優勢是國家審計有效服務國家治理的必備條件。

（一）超然的地位優勢

我國憲法第九十一條規定設立國家審計機關并獨立履行經濟監督職能，這種憲法特質及獨立性決定了國家審計超然的地位優勢。國家審計專司經濟監督不同于其他行政機關履職過程中的經濟監督，國家審計監督的這種“外部監督”也與其他行政機關履職過程中行為自檢的“內部監督”截然不同，這種地位優勢是國家審計有效服務國家治理的組織保證。

（二）優良的文化優勢

審計文化是審計群體在長期審計實踐活動中逐步形成并被共同認可、遵循的價值取向和精神追求。我國審計文化是在審計事業發展過程中審計主體、審計客體及審計環境相互作用下積淀衍生而成的。審計文化具有引領審計事業健康發展的導向功能、聚集審計人員智慧與力量的聚集功能、促進審計人員奮發有為的激勵功能、規范審計機關和審計人員行為的約束功能和樹立審計機關和審計人員形象的塑造功能等諸多功能；同時，審計文化還具有維護秩序和權益、恪守獨立和客觀、崇尚理性和證據、保持嚴謹和謹慎以及遵循規范和程序等特征；“責任、忠誠、廉潔、依法、獨立、奉獻”已成為我國審計人員核心價值觀，這種優良的審計文化，已經成為國家審計有效服務國家治理的軟實力。

（三）超強的聚合優勢

審計法規定被審計單位必須自覺接受國家審計的監督，并且在接受審計時做好積極配合。國家審計具有在短時間內聚合信息數據、審計力量的超強能力，這種聚合不光被審計單位或行業的信息數據的聚合，而且包括與審計對象相關聯的其他信息數據的聚合（比如醫保審計中的藥品、醫療器械供應商數據），不光是審計專業人員的聚合，還包括非專業審計人員但屬審計需要人員的聚合，這種聚合優勢不是一般行政機關所能具備的，這種超強的聚合優勢確保了國家審計服務國家治理的有效性。

（四）應時的目標優勢

之所以說國家審計的目標應時，是因為國家審計的目標是隨著國家治理目標的演進而演進。當下國家治理的目標是實現國家良治，因此促進國家治理實現良治自然而然成為國家審計的目標。前審計長劉家義認為（2015），國家治理良治的標準，歸納起來主要有五條：一是對外維護主權和對內維持政局穩定的國家安全體系；二是遏制腐敗的權力運行和制約機制；三是實現公平正義的法律規則和社會秩序；四是促進擺脫貧困和增進福利的民生權益保障機制；五是保障國家經濟社會健康運行的經濟社會發展機制。為了適應“把權力關進制度籠子”的治理要求，國家審計對黨政領導干部和國有企業負責人開展了經濟責任審計；為了適應“國家宏觀政策落地生根”的治理要求，國家審計及時跟進，對相關國家部委和地方政府落實國家宏觀政的情況開展審計；為了適應“防范重大風險”的治理要求，國家審計開展了對地方債務的審計；為了實現可持續發展，落實“兩山”理念，國家審計著手領導干部自然資源資產審計。

二、國家審計在服務國家治理中存在的問題

十八大以來，全國審計機關共審計約65萬多個單位，增收節支和挽回經濟損失2.5萬億元，推動建立健全規章制度2.38萬項，向有關部門移交問題案件線索2.35萬件，為促進黨中央令行禁止、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設等作出了重要貢獻。盡管如此，國家審計在服務國家治理方面還存在一些亟待解決的問題。

一是現行審計主體不能滿足國家治理實現良治對審計的要求。雖然國家審計具有憲法特質，其獨立性遠遠大于其他行政機關，但是審計機關畢竟還是行政機關，現實中干預審計的情況還時有發生，審計盲點還客觀存在，特別是在地方上這兩個問題尤為明顯，因此改革審計管理體制勢在必行。

二是審計的系統性和戰略性不夠。在上下級審計機關協同作戰方面，存在重視審計目標實現有余，重視審計成果共享不足；在項目計劃安排上，存在抓點有余，提線不足，跟進有余，謀劃不足，抓熱點有余，抓戰略性不足。

三是部門聯動的協同機治理制尚未完全形成。審計有效服務國家治理單靠審計機關是不夠的，紀律檢查、行政監察及司法部門的鼎力支持是提高國家審計效果、促進國家治理良治的重要保證。但是國家審計特別是地方審計機關在延伸審計、核實問題時往往阻力重重，紀律檢查及司法部門查處審計機關移交案件線索方面也存在效率不高、反饋不及時等問題，一定程度上影響了促進良治的審計效果。

四是審計監督的透明度不夠。在審計的公開透明方面，審計機關目前只停留在審計公告階段，審計機關的審計計劃、審計范圍、審計重點、審計目標、審計取得的成效以及被審計單位審計事項的情況等基本未向社會公開，這種“選擇性公開”一定程度上影響了審計的公信力，影響了國家審計促進國家治理的有效性。

三、國家審計有效服務國家治理的實現路徑

2013年10月在北京召開的世界審計組織第二十一屆大會通過的《北京宣言—最高審計機關促進良治》，明確提出促進國家良治是各國最高審計機關的重要任務和目標。為實現國家審計促進國家良治的目標，必須想方設法提高國家審計服務國家治理的有效性水平。要提高國家審計服務國家治理的有效性水平，必須改革現行審計主體制度、提高國家審計的系統性和戰略性、找準國家審計服務國家治理的發力點、加強部門協同、創新審計組織形式、重視審計成果的運用、增加國家審計的透明度。

（一）改革現行審計主體制度

我國現行的行政型審計主體制度存在受干預多、審計面達不到憲法要求、審計信息披露不足等問題，需要加以改革，以適應國家治理良治對審計的要求。多年來，理論、實踐兩面對審計主體制度改革提出了諸多觀點，歸納起來主要有審計主體獨立說、審計主體立法說、審計主體司法說和審計主體行政改良說等四種觀點。獨立說主張審計主體獨立于人大、行政機關、司法機關之外，只對憲法和法律負責；立法說主張審計主體隸屬人大，構成“一府三院”；司法說主張審計主體應是司法性質的監督主體；行政主體改良說主張審計主體升格并實行垂直管理。本文認為，這四種改革觀點各有利弊：獨立說的審計主體獨立性最強，但與現行憲法沖突；立法說審計主體的獨立性強，但會造成審計主體立法者、監督者多角色重疊的尷尬；司法說審計主體的審計整改和責任追究力度最大，但違背司法克制和司法中立原則；行政主體改良說相對比較穩妥，但由于審計主體仍然屬于行政主體，獨立性沒有明顯提高。本文認為，任何體制上的改革都不能離開中國特色社會主義這一基礎，因此獨立說、立法說和司法說顯然不適合現在的中國實際。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上發表的重要講話，為審計體制改革指明了方向。習近平強調，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。

（二）提高國家審計的系統性和戰略性

國家審計既要關注公共資源與公共資金分配和使用相關情況的審計，還要關注國家宏觀經濟政策落實情況的審計；既要關注對“點”的審計，更要關注對“線”的審計；既要關注局部問題的發現與揭示，更要關注全局性風險的分析與預警；既要關注區域經濟發展過程中問題的發現揭示，更要建設性地關注區域間經濟發展的協調性；既要關注上下級審計機關協同作戰目標的實現，還要關注協同作戰成果的共享；既要協調好審計人力資源與國家治理需求之間的矛盾，更要站在國家戰略網羅吸納各領域專業人才。

（三）找準國家審計服務國家治理的發力點

說到底，國家審計還需從具體審計事項上服務國家治理，而找準國家審計服務國家治理的發力點，可以提高服務的有效性。從未來一段時期，國家審計應從以下幾個方面促進國家治理實現良治：一是加強對國家宏觀政策落實的跟蹤審計，對政策的執行情況和政策本身發表獨立意見，以促進提升宏觀政策調控的有效性、科學性及政令暢通；二是加強對法律法規執行情況的審計監督，促進依法行政和法律法規的完善；三是加強對權力運行的審計監督，促進完善和落實問責機制；四是加強關系國計民生重大方面的風險預警，維護國家經濟安全；五是加強民生項目的審計監督，促進公平正義；六是加強重大違紀違法問題的揭露與查處，促進廉潔政府建設；七是加強績效審計，建立公共服務績效評價體系，促進提質增效；八是加強機制制度障礙揭示，促進深化改革。

（四）加強部門協同

由于受國家審計邊界的約束（比如國家審計范圍目前限制在公共資源資金的分配及使用者），加之手段有限，審計中發現的一些問題線索落實時常常困難重重，這一點在地方審計機關表現得尤為突出。再者，審計機關移交給有關方面的違紀違法案件線索，因為種種原因存在查處慢、反饋慢甚至石沉大海的情況，影響了審計效果和審計人員的積極性。因此，需要加強部門協同，形成國家審計與紀律檢查機關、監委、檢察機關、公安機關等相關部門的協同作戰機制，共同促進國家治理實現良治。

（五）創新審計組織形式

傳統的審計組織形式是基于點對點的職能導向審計，而行業審計等大兵團作戰，以及被審計對象管理信息化水平的不斷提高，需要對審計資源組合形式的革新，因此必須根據審計項目的特點有針對性地創新，形成項目導向的審計組織形式。比如審計專業技術人員、計算機專業技術人員與業務專業技術人員（熟知被審計單位業務流程管理）的合理搭配，審計組層級的管理模式設定，分工與協作，績效考核等。

（六）重視審計成果的運用

審計報告、審計決定、審計意見是審計機關的工作成果，其使用的過程就是國家審計服務國家治理的過程。揭示的問題需要被審計單位整改，形成的決定需要被審計單位執行，提出的建議需要被審計單位用以改進和完善相關工作及制度，被審計單位問題整改了、決定執行了、工作及制度改進完善了，國家審計服務國家治理的有效性才能體現，這是審計成果運用的一個方面。另外，審計機關應該重視審計報告的整理并合理地加以運用，使審計成效最大化。比如將同類報告加工成綜合報告報送給同級黨委、人大、政府，以促進相關治理水平的提高。

（七）增加國家審計的透明度

透明度高是民主進步的表現，也是促進國家治理實現良治的需要。國家審計應該以適當的方式告訴公眾審計能做什么、計劃做什么、怎么做、做得怎么樣，同時告訴社公眾被審計單位監督事項完成的情況是什么、應該是什么、問題是什么、應該怎么改，只有這樣，民眾才能更加了解審計、支持審計，也才能更加有效地監督各治理主體治理職能的履行情況，共同促進國家治理實現良治。