郊野單元規劃實施評估研究
——以上海市奉賢區柘林鎮為例

劉紅梅，馬克星，王克強，3

（1.上海師范大學商學院，上海 200234；2.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200234；3.上海財經大學公共治理研究院，上海 200433）

1 引言

中國正處于轉型發展新時期，土地和生態環境對經濟社會發展的約束程度加劇。2017年1月《全國國土規劃綱要（2016—2030）》要求，堅持國土開發與資源環境承載能力相匹配、人口資源環境相均衡。2017年10月，“十九大”報告指出“我國發展質量和效益還不高，生態環境保護任重道遠”。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，要強化國土空間規劃對專項規劃的指導和約束作用，推進“多規合一”。中央政策導向和地方改革積極性是創新國土資源規劃、協調經濟與環境的動力。為激勵地方積極性，中央政府給予了地方一定的“探索試驗空間”[1]。

實施郊野單元規劃是上海市響應中央政策導向，創新空間規劃和空間優化的“地方實踐”。2013年，上海市提出郊野單元規劃理念，以郊野單元規劃統籌郊野地區各類專項規劃，推進建設用地減量，優化郊野地區發展空間，其實施效果已初步顯現。

對上海市郊野單元規劃開展評估，有利于判別其發展成效和存在問題。目前，郊野單元規劃近期階段已過，規劃成效與不足亟待總結。本文以上海市柘林鎮為例，構建效用函數綜合評價模型，從規劃編制科學性、執行情況和實施綜合成效三個方面開展評估，回顧規劃目標實現程度，分析規劃對經濟、社會和生態環境的影響，并針對存在問題提出建議。

2 研究綜述

中國土地規劃評估研究集中于土地利用總體規劃和土地整治規劃。土地利用總體規劃評估方面，學者對評估分類[2]、評價方法[3]、指標體系構建、案例分析和存在問題[3]等進行了大量研究。土地整治規劃評估方面，除對評價方法[4]、指標體系構建、案例分析[5]等的研究外，特別關注效益研究，如張正峰等將土地整理效益視為經濟、生態環境、社會與景觀4個效益的綜合[6]；楊俊等對土地整治前后經濟、社會、生態、景觀和綜合效益進行評價[7]；李冰清等從項目決策、項目管理和項目效益等方面評估土地整治項目績效[8]。

土地規劃評估受到國內外廣泛關注，評估方法日益豐富。主要有成對比較法[9]、層次分析法[10]、模糊綜合評價法[11]、PSR模型[12]、效用函數法以及不同方法的綜合[13]，信息技術的應用，使評估單元日益精細化。

“郊野單元規劃”理念提出時間不長，國內外對其研究集中在功能[14]、管理、編制方法、存在難點[15]等上。建設用地減量化是郊野單元規劃研究熱點，學者圍繞減量化必要性、運作機制[16]、指標市場構建和推進策略[17]等展開研究。

綜上，國內外郊野單元規劃研究集中在編制、實施試點和減量化，尚未有郊野單元規劃的評估研究。為此，本文借鑒土地規劃的評估經驗，探討郊野單元規劃評估方法和指標體系，并以上海市柘林鎮為例進行實證分析，得出該規劃的實施成效與存在問題，并提出進一步完善的建議。

3 郊野單元規劃實施評估方法

3.1 郊野單元規劃實施評估指標體系構建

3.1.1 評估內容

評估內容主要包括郊野單元規劃編制科學性評估、規劃執行情況評估和規劃實施綜合成效評估。規劃編制科學性評估，主要是評估規劃編制之初設定的目標有效性以及規劃與其他專業規劃的相容性；執行情況評估主要是分析規劃目標執行情況、規劃執行投入、空間結構變化以及生態系統服務功能價值變化，探討規劃實施的“過程”合理性；綜合成效評估包括規劃實施取得的經濟、社會和生態三個方面效益的評估。

以下將基于評估內容構建指標體系，對郊野單元規劃實施進行量化評估，得出各級指標層的評估分值。

3.1.2 指標體系構建

研究基于實用性、客觀性和數據可得性原則，借鑒土地規劃評估相關資料，構建郊野單元規劃評估初選指標。然后通過研討會的形式，與專家討論指標體系的合理性，并在保證完整性的前提下，削除冗余指標，建立4個層次的評估指標體系。總指標層為郊野單元規劃實施評估，一級指標層（A）直接反映郊野單元規劃實施情況，包括規劃編制科學性（A1）、規劃執行情況（A2）和規劃實施綜合成效（A3）。二級指標層（B）是一級指標層的細化，表征對一級指標層的貢獻程度。具體如下：（1）規劃編制科學性指標：從規劃任務合理性和規劃協調性方面，對比篩選出6項指標（表1）。（2）規劃執行情況指標：反映規劃執行過程中地類調整目標、生態環境變化以及執行保障情況，對比篩選出15項指標（表2）。（3）綜合成效指標：衡量規劃實施產生的影響，分為經濟效益、社會效益和生態效益三方面14項指標（表3）。

郊野單元規劃沒有直接的法律基礎。規劃編制時，僅對近期和遠期建設用地減量規模做了明確要求，為約束性指標，其他指標為減量化基礎上結合專項規劃進行的區域空間布局引導，為引導性指標。

表1 規劃編制科學性指標（A1）Tab.1 The indexes of scienti fi city of planning(A1)

表2 規劃執行情況指標（A2）Tab.2 The indexes of enforcement of planning(A2)

表3 規劃實施綜合成效指標（A3）Tab.3 The indexes of comprehensive effects of planning(A3)

郊野單元規劃實施包括規劃編制和執行落地，方案合理是規劃有效實施和取得良好效果的基礎。規劃實施評估結果是對規劃實施的整體判斷，有助于比較不同時期、不同地區郊野單元規劃實施情況。而評估中的各級分指標，能夠有效揭示出郊野單元規劃實施過程中不同方面的問題。

3.2 郊野單元規劃實施綜合評估模型

3.2.1 效用函數綜合評價模型

本文選用效用函數綜合評價法，該方法直觀性強，評價各環節相對獨立，計算方法多樣，其公式為：

式（1）—（2）中：yi為單項指標xi的效用函數評價值；fi為xi的效用函數；wi為單項指標的權重；F為綜合評價值；ξ為合成模型函數。

評估指標體系確定后，模型關鍵為確定單項指標評價值fi、權重值wi和合成模型ξ。合成模型ξ有算術平均、幾何平均、平方平均等方法，本文選擇幾何平均法，其公式為：

式（3）中：F值越高，規劃實施效果越好。

3.2.2 單項指標評價

（1）對數型功效系數法。對數型功效系數法可反映指標變化對系統評價產生的影響。根據相關研究和郊野單元評估實際[27-28]，構建如下公式：

式（4）中：di為第i個指標的評估值；xi為第i個指標的實際值；xi0和xi1對應第i個指標的下限值（不容許值）和上限值（滿意值）。上限和下限值根據指標含義和政策要求等確定。

（2）GIS空間疊圖法。GIS空間疊圖利用地理信息技術，將實施計劃圖與實施結果圖疊加，計算實施與計劃的相符度。GIS空間疊圖法注重地理空間分析，從土地利用空間分布上評估規劃編制與實施的協調程度。

（3）協調函數評價法。協調函數可反映不同規劃之間、規劃實施不同方面之間的協調狀況，有幾何平均法、加權平均法和變異系數法等。本研究計算郊野單元規劃與專業規劃的協調程度，由于各規劃重要性基本一致，研究選擇幾何平均法，其公式為：

式（5）中：HD為協調函數值，HD越大，協調性越好；EC為郊野單元規劃與某一規劃的協調程度。

（4）景觀格局指數法。景觀指數反映空間結構組成和空間配置等方面的特征。景觀指數處于適宜水平，生態系統才能維持穩定和發揮最優功能。根據相關研究，上海市面臨生態斑塊小且破碎化嚴重、生物多樣性降低、斑塊連通性差等問題[19]。因此，上海需要提高斑塊類型面積指數、景觀多樣性指數以及景觀聚散性指數，同時減小斑塊形狀特征指數，以降低人類干擾，改善生態景觀格局。

表4 土地生態系統單位面積生態服務當量表Tab.4 Ecosystem services value per unit area of land ecosystem

研究使用ArcGIS 10.2和Fragstat 3.3，計算不同情境下的景觀格局指數，評估郊野單元規劃實施的區域景觀格局變化。

（5）生態系統單位面積生態服務價值當量法。國內廣泛認可基于專家知識的生態系統服務功能單價體系。謝高地等[20]對中國700位具有生態學背景的專業人員進行了問卷調查，被調查對象主要生活在生態環境問題突出的特大城市。因此，得到的生態系統單位面積生態服務價值當量適用于中國特大城市生態系統服務價值的計算。

結合《全國土地分類（試行）》，采用生態系統服務功能單價體系2007年標準并修正，得到土地生態系統的生態服務當量如表4所示。

3.2.3 權重值

權重確定有主觀賦權法和客觀賦權法。評估指標的統計數據缺乏或口徑不一時，主觀賦權更符合實際需求。本文選擇專家評分法，方法簡單、直觀性強，但準確度取決于專家的能力水平。

3.3 郊野單元規劃實施評估結果等級劃分

為直觀表現評估結果，借鑒相關研究[5]，將結果劃分4個等級（表5）。

表5 評估標準Tab.5 The evaluation standards

4 實證分析

4.1 研究區域與數據來源

4.1.1 研究區域

柘林鎮位于上海市奉賢區西南部，兼具工業鎮和農業鎮的特點。農村土地利用較為粗放，戶均宅基地超標，集建區外大量低效工業用地分散在農村地區，正經歷人口向城鎮集中的過程，具有上海市郊區不同類型鄉鎮土地利用的普遍特征。2014年12月，柘林鎮郊野單元規劃獲得批復。經過三年多的實踐與探索，實施效果初顯，但也表現出規劃與實施不符等問題。

4.1.2 數據來源

規劃執行和綜合成效評估的時間節點為2017年8月。研究所使用評估期土地利用現狀圖為郊野單元規劃編制底圖基礎上，依據已有建設用地減量和城市開發邊界內新產業落地圖斑調整獲得。

土地數據來源于《上海市奉賢區柘林鎮郊野單元（FXZL001 FXZL002）規劃（2014—2020年）》《奉賢區柘林鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（2016—2035年）》（在編，2017年12月階段成果）、第二次全國土地調查更新數據以及柘林鎮建設用地減量和新產業落地圖斑數據；人口數據來源于《奉賢區統計年鑒》（2014—2017年），及對郊野單元規劃的效益進行訪談的數據。

4.2 指標體系及權重賦值

以柘林鎮32名工作人員的權重打分確定指標權重，剔除存在極值的2人，得到有效權重打分30份。30名工作人員中包括柘林鎮郊野單元規劃和減量化工作領導小組成員、推進辦工作人員以及規劃實施過程中涉及的村居負責人，他們對柘林鎮郊野單元規劃最為熟悉，對規劃編制和實施具有深刻認知。柘林鎮郊野單元規劃實施評估結果如表6所示。

4.3 郊野單元規劃實施評估結果分析

4.3.1 郊野單元規劃實施總體成效

郊野單元規劃實施綜合分值90.89分，整體狀況為優。一級指標層得分從高到低依次為規劃編制科學性（96.63分）、實施綜合成效（88.91分）、執行情況（86.84分）。

4.3.2 郊野單元規劃實施具體成效

（1）顯著推進了郊野地區低效建設用地的減量化。低效建設用地減量是用地結構調整和生態環境建設的前提。郊野單元規劃對近遠期減量地塊空間進行了合理規劃。近期減量任務空間合理性96.90分，已實施的減量項目，60%以上為規劃近期減量地塊。

（2）有效協調了郊野地區相關專業規劃。柘林鎮郊野單元規劃融合了農業、水務、交通等專業規劃，協調度評分98.33分，起到有效的協調作用。規劃初步探索了集建區外“多規合一”，為后續新市鎮總體規劃編制奠定了基礎。

（3）構建了完善的執行投入保障機制。柘林鎮郊野單元規劃，在政策落實（96.40分）、組織建設（100分）和資金來源（91.70分）等保障措施上進行了機制建設。細化了市區兩級郊野單元規劃相關政策，并成立規劃編制和推進領導小組、工作小組，為規劃推進提供政策和組織保障。

（4）快速減少了集建區外工業企業和生態廊道內建設用地規模。生態廊道是生態服務的主要供給者，集建區外工業企業是生態環境的重要破壞者。柘林鎮郊野單元規劃，對這兩類建設用地進行重點減量，評估得分為95.82分和98.16分，有效推進了區域生態環境改善。

表6 評估因子綜合分值表Tab.6 Scores of evaluation factors

（5）獲得經濟、社會和生態多重效益。經濟效益方面（92.05分），新增了大量耕地，促進了土地流轉和發展了休閑旅游農業；社會效益方面（94.65分），促進了居住用地的集中，減少了外來人口，支持了市政項目建設，并增強了全社會節約集約用地意識，為新規劃編制奠定了基礎；生態效益方面，推進了生態廊道內（95.82分）和集建區外工業企業減量（98.16分），生態環境得到改善。

4.3.3 郊野單元規劃實施存在的問題

（1）規劃減量任務與實施時序不符，時序合理性有待提升。減量地塊規劃與實施的時序相符方面的得分為79.86分。主要原因是規劃編制時，工業用地減量排序是對綜合容積率、稅收、企業性質等指標評分后確定的；實施時，集建區外大多數工業企業效益差，而減量“時間緊、任務重”，鄉鎮政府依據由易到難推進了減量化。

（2）林地、水面目標落實難，空間結構未能有效優化。郊野單元規劃實施過度關注減量規模和耕地增加，用地結構調整未全面展開。新增建設用地占用導致林地和水面面積不升反降。空間結構上，除景觀多樣性水平較高外，斑塊類型面積、斑塊形狀、景觀聚散性等改善有限。

（3）綜合成效仍有較大提升空間。經濟效益方面，集建區內新產業落地相對不足，減量化指標未能有效利用；社會效益方面，居住環境改善相對滯后，宅基地減量落后于工業用地減量；生態效益方面，水體環境改善、林地建設等方面亟需加強。

5 主要結論和啟示

5.1 主要結論

（1）郊野單元規劃對郊區鄉鎮發展起積極的引導作用。郊野單元規劃的實施有效協調了郊野地區農業、水利、道路等專項規劃，推進集建區外低效建設用地的減量化，引導了郊區用地優化配置，符合上海市“五個中心”和國際化大都市發展的郊區建設發展方向。

（2）郊野單元規劃實施評估指標體系方法切實可行。評估利用效用函數綜合評價模型，評估了規劃編制科學性、規劃執行情況和實施綜合成效三大內容。柘林鎮的評估結果中，規劃編制科學性評估96.63分，執行情況評估86.84分，實施綜合成效評估88.91分。

（3）柘林鎮郊野單元規劃實施取得良好效益。規劃實施顯著推進了郊野地區低效建設用地減量、協調統籌了郊野地區相關專業規劃、構建了完善的執行投入保障機制、短時期內實現了集建區外工業企業和生態廊道內建設用地的減少，在經濟、社會和生態效益方面均取得顯著成效。

（4）柘林鎮郊野單元規劃實施仍有較大完善空間。柘林鎮郊野單元規劃仍然在減量時序合理性、用地空間調整等方面存在不足，郊野單元規劃實施的綜合成效仍有較大提升空間。

5.2 啟示

（1）郊野單元規劃實施效果顯著，可納入鄉鎮一級規劃體系推廣至其他鄉鎮。2014年上海全市層面推動郊野單元規劃編制，至今已完成編制批復的鄉鎮近50個。柘林鎮郊野單元規劃實施效果顯著，可納入鄉鎮一級規劃進一步推廣。

（2）郊野單元規劃實施評估有利于規劃的進一步完善實施。通過郊野單元實施評估，一方面，可獲得鄉鎮郊野單元規劃整體得分，評價規劃編制實施整體情況；另一方面，不同層次的指標能夠得出規劃在不同方面的“短板”，尋找編制和執行中存在的主要問題。

（3）將郊野單元規劃實施評估發展為年度評估，評估結果作為郊區空間優化的考核標準。郊野單元規劃實施評估反映區域用地結構優化及綜合效益，作為績效指標比單純的數量指標更合理。建議上海市在郊野單元規劃實施評估研究的基礎上建立系統的年度評估制度，對郊野單元規劃和鄉鎮空間優化進行評估考核。

（4）柘林鎮郊野單元規劃實施可進一步改進提升。低效建設用地減量時，考慮因素應更加綜合，提高時序合理性；加強郊野地區用地結構調整，合理布局生態用地，發揮空間結構效應；統籌減量指標有效落地，推進“三線”周邊宅基地減量，并重點加強水面、林地等重要生態空間建設。