深圳市城市更新規劃容積率制度解析

文｜北京大學深圳研究生院 徐圣榮

【關鍵字】城市更新規劃容積率深圳

1 、現實背景

1.1 城市更新成為常態化重點工作

為了節約集約用地，盤活存量土地二次開發， 廣東省在2009年8月，出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，標志著廣東省全面開展舊廠房、舊城鎮和舊村莊改造工作。在其指引下，深圳市結合2004年以來開展的城中村改造和2007年以來開展的舊工業區升級改造的經驗做法，在時隔兩個月后頒布了全國首部城市更新方面的政府規章——《深圳市城市更新辦法》，將舊工業區、城中村、舊住宅區和舊城區都納入了城市更新范疇，并首次提出了城市更新及城市更新單元的概念，實現了由城中村和舊工業區改造為主向全面城市更新的跨越，標志著深圳市城市更新進入了一個新的歷史階段。

由于極度缺乏土地資源與土地需求仍舊十分旺盛的矛盾，使得城市更新工作在深圳得到了快速長足的發展，在幾年的時間里城市更新成為常態化重點工作，形成了常態申報、規模推動和規范高效的城市更新工作局面。數據顯示，截至2017年底，深圳市已經批準的城市更新項目超過600項，涉及拆除的用地規模超過50平方公里。

城市更新單元是深圳城市更新項目的基本管理單元，城市更新單元規劃則作為基本的管理依據。城市更新單元在經市城市規劃委員會的專業委員會建筑與環境藝術委員會批準后，其法定定位是等同于控制性詳細規劃，這相當于在原有的控制性詳細規劃覆蓋區域開了一扇“天窗”。城市更新單元規劃由市場主體負責編制，規劃部門負責審查，市城市規劃委員會負責審批，如果缺乏適當的控制和指引，市場在編制過程中，極易在容積率和公共利益等方面突破底線。如此背景下，深圳規劃部門已經不可能在針對不同的項目進行個案研究，出臺城市更新規劃容積率的相關管理辦法成為科學安排總量規模、高效開展行政審批的必然選擇。

1.2 協商式更新的必然要求

城市更新對象是已建成用地上的建構筑物及相互的權益關系，只有理順政府、業主方、投資方和周邊相關利益群體的利益與城市整體利益的關系，才能順利推動城市更新工作。因此，利益共享問題是深圳市城市更新的核心，具體包括利益歸屬的確認、利益的增量、利益的分配、利益的實現和利益的合理調節。利益共享主要通過規劃制度、地價制度和拆遷談判制度實現。其中，規劃制度最為重要，利益的增量、分配和調節等環節都需要通過城市更新規劃成果體現。

這使得城市更新規劃不再是原有的強制性的規劃，而是協商式規劃，將傳統的“引導性規劃”轉變為“實施性規劃”，由自下而上的被動控制轉向合作共商的主動引導。業主、投資方和政府等利益相關方都在城市更新規劃的平臺上進行協商和博弈。一個可以預期的相對合理的規劃總量，是規劃協商和博弈的基礎。

1.3 深圳容積率制度提供了政策和技術依據

2013年底，深圳市發布了新一版的《深圳市城市規劃標準與準則》（以下簡稱《深標》）。為充分發揮土地效益、擴展城市空間資源、促進土地交通協調發展以及進一步塑造城市風貌特色，《深標》結合深圳容積率管理實踐與經驗，按照城市總體空間結構、區位條件、交通條件、資源條件等綜合確定了城市建設用地密度分區，提出了居住、商業服務業、工業、物流倉儲等地塊容積率確定的方法與指引區間。單一地塊的容積率根據基準容積率，對周邊道路、地塊規模和軌道站點等地塊自身及周邊區位影響條件進行系數修正后得到的。

密度分區制定的設定，使得城市更新項目容積率有了政策依據和技術基礎。在此基礎上，深圳結合城市更新項目的特點，形成了城市更新規劃的容積率管理制度。

2 、主要內容

2.1 城市更新規劃容積率的組成

城市更新規劃容積率是指城市更新項目的總建筑面積與交由市場主體實施的開發建設用地面積的比值。規劃的總建筑面積由基礎的、轉移的和獎勵的建筑面積共同組成的。

圖1 城市更新規劃建筑面積示意圖

基礎建筑面積是指開發建設地塊按照《深標》的密度分區計算得到的基準容積率與地塊用地面積的乘積。

轉移建筑面積是指城市更新項目實際移交給政府的土地超出城市更新政策確定的基準移交土地的用地面積與基礎容積率的乘積。深圳規定，所有城市更新項目，均需無償移交政府大于3000平方米且不小于拆除用地面積15%的土地，用于建設公共設施。但是由于法定圖則規劃要求等原因，許多更新項目的土地移交率會高于15%，轉移建筑面積保證老實人不吃虧，減少投資方和原業主對于土地移交的抵觸情緒。

獎勵建筑面積是對更新項目中配建的非獨立占地的配套設施及公共空間等公共利益給予建筑面積獎勵。獎勵建筑面積既兼顧了政府和城市的公共利益，又不損害原業主和投資方獲得的利益。

2.2 規劃容積率的特例

基礎、轉移和獎勵建筑面積的疊加得到的規劃建筑面積基本上能保障絕大部分城市更新項目的規劃建筑面積具備經濟可行性。但也存在例外，一些位于較低密度分區的城中村和舊住宅區，通過計算得到的規劃建筑面積較低，不具備經濟可行性。對此，更新規劃容積率制度提出了凈拆建比的概念（項目規劃建筑面積與拆除范圍內現狀建筑面積的比值）。

部分項目可按以下凈拆建比參考值對規劃建筑面積進行校核。

表1 凈拆建比校核取值參考

2.3 其他說明

按照2.1和2.2的規定得到的規劃建筑面積還需要滿足市政和交通的承載力，并符合航空限高、生態廊道等城市設計的管控要求；規劃涉及居住類建筑的，其建筑量不得超出所在片區文教體衛等公共配套設施的承載能力，并按法定程序報批確定。

3 、制度的得失

自深圳出臺更新規劃容積率管理的相關政策以來，更新規劃容積率管理制度獲得了社會各界的肯定和好評，顯現出了諸多的好處。更新規劃容積率制度的出臺，為存量規劃持續發展在法律保障、多方協商和市場動力等方面提供有力保障,推動了城市更新單元規劃的發展與實施，主要包括：

3.1.1 促進項目實施，保證公共利益

深圳城市更新規劃容積率制度維護公平和利益。首先保證了開發的利益，這加速了城市更新項目的推進和可實施性。其次是保障了公平，一方面是同區域同類型項目的容積率的公平，另一方面是同一項目不同貢獻情況之間的公平。最后，維護了公共利益，利用開發商求利潤的心理的同事，調動其力量，促進了節約集約用地，完善了配套設施，實現空間的優化配置，保證了公共利益。

數據顯示，截至2017年底，深圳市規劃獲批的城市更新項目超過400項，涉及的拆除用地規模超過 30平方公里。規劃籌集了人才住房和保障性住房約420萬平方米、公共服務設施（非獨立占地）約260萬平方米（包括幼兒園239所、社康中心216個、公交首末站161個等），可為約160萬人口的幼兒教育、約330萬人口的就近就醫和公交出行等提供了便利服務

3.1.2 給予合理且明確的市場預期

一個項目，只有在市場認為其利潤達到了一定的水平，市場才會推動其進行城市更新。容積率是影響更新項目利潤的直觀數據。在以往的更新項目中，由于城市更新認識不足，市場和存在投機心理，沒有合理預期。同時由于市場的逐利本質，對城市更新開發利益最大化的追求，在規則不甚明確的前提下，市場主體經常以拆遷難度大利潤低為由與政府討價還價，甚至出現倒逼綁架政府的行為。城市更新規劃容積率制度的出臺，使得市場各方在更新項目初期階段就能形成相對一致的合理的改造預期。市場各方能以一個相對理性的視角看待城市更新項目，進行城市更新博弈，推動城市更新有序、有質量。

3.1.3 透明規劃機制，促進廉政建設

長期以來，容積率作為更新項目經濟利益的最直接體現，都是市場關注的焦點。容積率本身政策的不明確，使得容積率的制定和批準成為了城市規劃領域最容易滋生腐敗的區域。深圳城市更新規劃容積率制度使得容積率的制定變得透明和公開，通過對容積率的量化，減少了容積率審批的隨意性，促進了廉潔政府的建設。

但是，深圳城市更新規劃容積率制度也導致了一些問題的加劇。最明顯的體現在以下兩方面：一是更新規劃重量不重質，更新規劃集中于將政策確定的規劃建筑面積排布在有限的建設用地空間，而忽略了城市設計和城市空間的營造，使得城市更新規劃枯燥單調，千篇一律，缺乏亮點。規劃部門在更新單元規劃的審批過程中，過度關注、過分強調規劃容積率的政策符合度，而極易忽略其他規劃要素的審批。這使得深圳雖然有400多個經批準的城市更新規劃，但卻難以出現精品規劃。另一方面，由于高密度分區大多集中在城市的主副中心和各組團中心，在市場主導的城市更新語境下，市場必然會往高密度分區的區域集中，而一些城市邊緣區域真正需要更新的區域卻無人問津。這在一定程度上加劇了城市功能和區域的兩極分化。