從拆違到問責，從生態(tài)到政治

周群峰

在被喻為“中國龍脈”的秦嶺，隱藏著眾多違建別墅。這些別墅始建于2003年，后來逐漸呈現(xiàn)出泛濫之勢。

十多年來，這些奢華氣派的別墅，披著苗圃、旅游等項目的外衣，在秦嶺北麓層出不窮。它們?nèi)缤L在秦嶺身上的疥癬，成為秦嶺的疑難雜癥。

經(jīng)過百余天的整治，目前，秦嶺拆違行動已進入尾聲，追責已經(jīng)啟動。西安院子、秦嶺山水、草堂山居、群賢別業(yè)等一座座知名別墅在倒下的過程中，也壓斷了錢引安、上官吉慶、程群力等省部級要員的官路。今后，更多涉案官員或將進入大眾視野。

近日，中央辦公廳通報了專項整治秦嶺違建別墅問題的情況，直指陜西省委、西安市委“嚴重違反政治紀律”。這份通報還傳達到了多個部委和省份，秦嶺違建問題已經(jīng)成為一個“負面樣本”。

11月15日，在秦嶺北麓違建別墅專項整治情況通報會上，陜西省委書記胡和平表態(tài)要“全面自查、徹底反省”。

兩天后，西安市也召開相關通報會。陜西省委常委、西安市委書記王永康稱，要“深刻認識秦嶺北麓違建別墅問題的嚴重性和危害性，徹底認錯知錯改錯”。

這個整治行動，是一個從拆除別墅到問責官員的過程，也是一個從改善秦嶺自然生態(tài)過渡到凈化陜西政治生態(tài)的過程。

“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”

從當?shù)孛襟w的公開報道看，今年，中央對秦嶺北麓違建別墅的整治早有預兆。

5月8日至11日，國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司副司長李明傳帶隊的調(diào)研組，赴漢中、西安和商洛等地，實際考察秦嶺生態(tài)環(huán)境保護取得的成效。

6月10日～12日，自然資源部部長陸昊赴陜西省西安市、延安市、渭南市調(diào)研，陸昊一行深入西安市秦嶺北麓，查看了礦山環(huán)境治理、違規(guī)開采礦山關停及生態(tài)環(huán)境修復、違法建筑拆除、違建別墅沒收等情況。

這兩次調(diào)研后，陜西省和相關地市多個高規(guī)格的會議密集召開。

7月3日，陜西省委常委、西安市委書記王永康調(diào)研了秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護工作。同月23日，省委書記胡和平主持召開會議，專門聽取秦嶺生態(tài)環(huán)境保護有關工作情況匯報。工作分為清查、整治、追責等幾個階段，要求對違建項目查清一棟拆一棟。主戰(zhàn)場在西安，還延伸至寶雞、渭南、漢中、安康、商洛等5市。

7月26日，西安市委召開常委擴大會議，提出“全面徹底清查秦嶺北麓建設項目，嚴肅追究問責各類違紀違法和‘不作為、慢作為、亂作為等問題”。在這次會議上，“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”的概念被提出。

當月月底，一場更為高規(guī)格的會議召開。7月30日，秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作動員部署大會在西安召開。中央紀委副書記徐令義出任中央派駐專項整治工作組組長，中央紀委八室主任陳章永任副組長。這次會議透露，徐令義帶領的工作組已經(jīng)為此走訪調(diào)查了一周。

這也是繼2017年2月12日至3月3日，中央對甘肅祁連山生態(tài)破壞問題開展專項督查以來，中央層面再次針對類似問題派出督查組到地方督辦。

8月19日，陜西西安市藍田縣召開全縣秦嶺北麓違建專項整治誓師大會暨集中拆除違建“日行動”活動。

不論是祁連山還是秦嶺，表面是對自然生態(tài)的整治，深層次則是對政治生態(tài)的整治。

7月31日，西安市召開秦嶺北麓違建專項整治工作動員部署大會。西安市成立了專項整治工作領導小組。同時，西安成立了57個清查小組進行相關工作。

有知情者告訴《中國新聞周刊》，在拆違活動開始前，西安市所有公務員、事業(yè)單位人員都要簽署一份文件，說明自己或近親屬名下在秦嶺有沒有違章建筑，有的話要自行拆除。“原來是副處以上填寫，后來全部人員都要填寫。”

8月1日，《陜西日報》頭版報道稱，近日，省委召開常委會會議，省委書記胡和平主持會議。報道透露，近年來，習近平總書記先后6次對秦嶺北麓西安境內(nèi)違規(guī)建別墅、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境問題和秦嶺生態(tài)環(huán)境保護，作出重要批示指示。“大家深感慚愧和自責，表示一定汲取深刻教訓，把秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題整治作為一項重大政治任務，堅決有力地抓緊抓實抓好，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央要求上來。”

8月18日，西安市召開生態(tài)環(huán)境保護暨打贏秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)誓師大會。會上，西安市委、市政府與各區(qū)縣、西咸新區(qū)、各開發(fā)區(qū)簽訂《生態(tài)環(huán)境保護目標責任書》。

參與過《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》立法工作的一名法學專家告訴《中國新聞周刊》，2003年，陜西省政府就下發(fā)了《關于開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護專項整治工作的通知》。其中規(guī)定，禁止任何單位和個人在秦嶺北麓區(qū)域內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)，修建商品住宅和私人別墅。“這條規(guī)定，是今年秦嶺北麓拆除違建別墅的主要法律依據(jù)。”

在這次拆除行動中，秦嶺眾多知名別墅項目被陸續(xù)拆除。長安區(qū)和鄠邑區(qū)是這次秦嶺拆違行動主戰(zhàn)場，

截至10月28日，長安區(qū)共拆除違建729宗、79.5萬平方米，累計拆除違建別墅293棟371套、18.29萬平方米。長安區(qū)全速推進各個違建拆除土地的復耕復綠工作，青華度假村、秦嶺山水、路易山莊、頤德莊、群賢別業(yè)、長安文化山莊等11個別墅項目已經(jīng)全面完成復綠工程。

截至10月25日， 鄠邑區(qū)累計拆除違建總面積達51萬平方米，完成復綠面積已達23萬平方米。截至11月10日，西安院子、達觀天下、山水草堂、亞建高爾夫、南山唐郡、雙威奧林匹克、草堂山居等7個別墅項目全部復綠完畢。

11月16日，西安市委一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在拆除和復綠工作都已經(jīng)完成，關于全市拆除的整體數(shù)量方面，現(xiàn)在雖然有市里的內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)字，但最終數(shù)量還得經(jīng)過中央確認。

中央六次批示，措辭越來越嚴厲

進入11月后，因秦嶺別墅問題，陜西省政壇震動不斷。

11月1日，曾主政長安區(qū)七年的陜西省委常委、秘書長錢引安落馬，他成為中共十八大后落馬的陜西省第四名省部級官員。前三人分別是省政協(xié)原副主席祝作利、省人大常委會原副主任魏民洲，以及原副省長馮新柱。

錢引安落馬后，陜西省委表示要全面徹底清除其惡劣影響，嚴肅查處大案要案和發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件，不斷鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，努力奪取壓倒性勝利。

11月17日，中國共產(chǎn)黨西安市第十三屆委員會第七次全體會議舉行。全會審議通過了《關于終止上官吉慶、程群力2名同志西安市第十三次黨代會代表資格的決議》。此前上官吉慶已經(jīng)辭去西安市政府市長職務，被降為副廳級非領導職務;已退休兩年的西安市政協(xié)原副主席程群力，被降為廳級非領導職務。

多個信息源稱，因掌握審批大權，西安市規(guī)劃局、國土局、秦嶺辦等部門官員成為秦嶺別墅開發(fā)商圍獵的對象。“這些單位是秦嶺拆違問責階段中的‘重災區(qū)，多名官員目前正在接受調(diào)查。”

2011年6月17日，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會辦公室（簡稱“西安市秦嶺辦”）成立。一位接近西安市秦嶺辦的知情者告訴《中國新聞周刊》，陜西省秦嶺辦隸屬于省發(fā)改委，只負責編制規(guī)劃，沒有執(zhí)法權。但是西安市秦嶺辦是個獨立性機構，權限很大，其與林業(yè)、國土等部門也沒有隸屬關系。

“所有在秦嶺范圍內(nèi)要進行建設的項目，都必須先向當?shù)厍貛X辦申請，通過審批后，國土、規(guī)劃、建設、林業(yè)、水利等相應部門才可以為其辦手續(xù)。可以說，秦嶺辦的準入是項目落戶的前置條件。”這位知情者說。

多個信息源證實，西安市秦嶺辦多名原主要負責人正處在被調(diào)查階段。

《中國新聞周刊》從獲得的相關文件看到，中央高層針對秦嶺違建別墅的六次批示分別為2014年兩次，2015年、2016年各一次，2018年兩次。

2018年7月15日，中央第六次對此問題批示要求：“由中紀委（監(jiān)察委）牽頭，有關部門參加，首先從政治紀律查起，徹底查處整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的問題。”

與前幾次批示相比，此次措辭明顯更為嚴厲。分析認為，地方官員多年來“陽奉陰違”的背后，是不想放棄“靠山吃山”的利益，有的官員甚至一方面提倡保護秦嶺，另一方面卻將開發(fā)秦嶺房地產(chǎn)作為撈取個人政績的手段。

錢引安2003年任西安市長安縣委書記時，就提出“新長安戰(zhàn)略”，并將“秦嶺北麓經(jīng)濟板塊”的開發(fā)列入該戰(zhàn)略。

2012年8月17日，新華社發(fā)表《秦嶺41棟別墅高調(diào)拆除 原地再建新別墅牟利》，曝光了西安市戶縣段41棟總面積達12萬平方米的違規(guī)別墅，被拆除后，在原址上又要建新別墅的怪現(xiàn)象。

2014年，中央批示后，西安就對長安區(qū)灃峪石峽溝村、祥峪村等地清查出的202棟違建別墅進行了拆除，并“通過土地復墾、栽植樹木等方式，盡快恢復周邊生態(tài)環(huán)境”。當時還針對政府人員權錢交易，監(jiān)管部門失職瀆職、履職不力、不作為等問題，對341人進行了責任追究。但是，此后，違建別墅大量存在的狀況并未得到實質(zhì)性改變。

2018年7月30日，在秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作動員部署大會上，中央紀委副書記、中央派駐專項整治工作組組長徐令義直言，此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的違規(guī)在建項目是近三四年開始的，在建工程投資上千萬，來往于此的大大小小的領導不在少數(shù)，但沒有人去問個究竟;有的對違規(guī)建別墅，不做專題調(diào)查，不作專門研究，問及一些情況，只知皮毛，當“大概”先生;有的沒有給中央工作組、陜西省委提供客觀真實的信息。

他還指出，“總體看來，違規(guī)供地、未批先建、批建分離、非法占地、批小建大、違規(guī)建設等問題比較突出。”

還有的官員一方面高喊整改，自身卻在秦嶺擁有別墅。10月14日，西安市鄠邑區(qū)陳路超級別墅被撤掉拆除。該別墅因其圈占基本農(nóng)田14.11畝、狗舍面積達78平方米、文物數(shù)百件等原因備受關注。陳路之父就被指曾在西安黨政系統(tǒng)任要職。

此外，魏民洲在秦嶺擁有別墅的傳聞，在西安也廣為流傳。2012年6月至2016年12月，魏民洲任西安市委書記。2017年5月22日，他在陜西省人大常委會黨組副書記、副主任任上落馬。

他的前任孫清云，在2006年7月至2012年6月任西安市委書記。孫在2015年受到留黨察看二年處分，降為正處級非領導職務。

孫與魏主政西安的10年時間，正是別墅遍地開花的10年。

2014年，秦嶺違建別墅大整頓的時候，時任市委書記魏民洲就表現(xiàn)出陽奉陰違的一面。當年，西安立下拆除202棟違建別墅的軍令狀。有當?shù)孛襟w人爆料稱，當年在監(jiān)督拆違的現(xiàn)場，魏民洲在記者鏡頭下“擺拍”，承諾“11月8日前全部拆除”。該記者臨近發(fā)稿時，魏又要求改為“11月底”，最終又稱“限時45天處置到位”。

今年6月22日，魏民洲受賄案開庭，檢方指控其為相關單位及個人在礦產(chǎn)開發(fā)、土地競拍、工程承攬、職務晉升及人事調(diào)動、融資貸款等事項上謀取利益，直接或通過其親屬等人非法收受相關單位及個人財物，總計超過一億元。魏民洲當庭痛哭悔罪。

今年5月，《中國紀檢監(jiān)察》雜志上的一篇文章稱：某省人大常委會副主任W從商人L某那里要來了一套別墅，打算給母親住，母親對他講“那是別人的房子，不能住”，可他沒有聽老母親的話，還是收了這套房子。

西安政商界普遍稱，這個“不聽母親勸阻、一意孤行的神秘官員”，即為魏民洲。

11月15日，秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅專項整治情況通報會上提到，要全面履行管黨治黨政治責任，深入推進反腐敗斗爭，以魏民洲、馮新柱為反面典型，深刻汲取錢引安嚴重違紀違法案教訓，開展“以案促改”和警示教育，營造風清氣正的政治生態(tài)。

11月16日，西安市秦嶺北麓違建專項整治工作領導小組辦公室一名成員告訴《中國新聞周刊》，對于秦嶺違建別墅中涉及的官員，目前紀檢部門正在介入調(diào)查。

相互矛盾的法規(guī)

11月9日，陜西省委常委班子召開秦嶺北麓違建別墅專項整治專題民主生活會。中央專項整治工作組組長、中央紀委副書記徐令義在會上指出，這次專題民主生活會政治效果是好的，“達到了汲取教訓、知錯悔錯、把準前進方向、鼓足前行動力的政治目的”。

11月12日，生態(tài)環(huán)境部開會學習了中央辦公廳下發(fā)的《關于陜西省委、西安市委在秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問題上嚴重違反政治紀律以及開展違建別墅專項整治情況的通報》。

公開報道顯示，上述《通報》還向天津、云南、黑龍江、浙江、甘肅、青海、安徽、山東等省份進行了傳達。有輿論認為，這釋放出一個明顯的信號，中央通報雖然反映的是陜西省、西安市的問題，但實際上給全國各地、各部門敲響了警鐘。“板子打的是陜西和西安，震懾、警示的是全國。”

在各地傳達和學習中辦通知的會議中，不少都提到了“自查自糾”“感同身受”等字眼。

有過祁連山整頓經(jīng)歷的甘肅省強調(diào)，中央的《通報》，對甘肅來說更有一種感同身受、痛徹心扉的感覺。政府系統(tǒng)要結合繼續(xù)反思祁連山生態(tài)嚴重破壞問題，認真吸取秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問題的深刻教訓，舉一反三，引以為戒。

11月15日，在相關通報會上，陜西省委書記胡和平表示，要牢記秦嶺生態(tài)環(huán)境保護既是攻堅戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)，進一步鞏固和拓展這次專項整治的成果，健全政策法規(guī)體系，夯實保護責任。

梳理相關法規(guī)發(fā)現(xiàn)，秦嶺北麓的整治工作在法律層面并不缺失。

2003年，陜西省政府發(fā)布了《關于開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護專項整治工作的通知》，禁止任何單位和個人在秦嶺北麓區(qū)域內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)，修建商品住宅和私人別墅。

但是一年后，相關意見的出臺，使上述《通知》內(nèi)容變得“不緊反松”。

2004年，《關于秦嶺北麓第二批開發(fā)建設項目審批處理意見》出臺，稱“環(huán)山路以南的項目在對秦嶺北麓區(qū)域實施保護的前提條件下，可適度地建設以旅游為內(nèi)容的生態(tài)項目。堅決不允許建設別墅、商品住宅及進行營銷的房地產(chǎn)開發(fā)類項目，所有未開工建設的項目必須變更為旅游服務類項目”。

由于該《意見》對如何界定“適度”不明確，雖然規(guī)定堅決不允許建設別墅，但是通過以旅游為名拿地建別墅的案例屢屢發(fā)生。

2008年3月1日，陜西省頒布施行《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》。其中明確規(guī)定，海拔2600米以上的秦嶺中高山為禁止開發(fā)區(qū);1500米以上至2600米之間的秦嶺中山為限制開發(fā)區(qū);1500米以下為適度開發(fā)區(qū)，減少各類開發(fā)建設和生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境的負面影響。

秦嶺大部分區(qū)域都在海拔1500米以下，也就是說，大量違建別墅項目處在適度開發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)。這也給了開發(fā)商和地方官員在秦嶺進行騰挪的空間。

2017年1月5日，該條例經(jīng)陜西省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議修訂通過，同年3月1日起施行。修改后的條例明確規(guī)定，嚴格控制在秦嶺進行房地產(chǎn)開發(fā)。在禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)不得進行房地產(chǎn)開發(fā)。在適度開發(fā)區(qū)進行房地產(chǎn)等各類建設活動，應遵守國家法律法規(guī)，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的要求，經(jīng)設區(qū)的市政府同意，依法辦理審批手續(xù)。在秦嶺進行各類建設項目，應依法進行建設項目環(huán)境影響評價。建設項目環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。

《中國新聞周刊》了解到，在這次秦嶺拆違過程中，陜西也組織了一些法學專家進行調(diào)研。一位參加了調(diào)研活動的專家告訴《中國新聞周刊》，雖然省里的條例去年剛修訂過，但是針對此次整頓時發(fā)現(xiàn)的問題，陜西省決定今年還要對該條例完善修改一次。

秦嶺生態(tài)保護與開發(fā)之間如何平衡，一直是個難題。

調(diào)研后，一些專家提出了修訂建議。其中關鍵一條涉及生態(tài)補償。這位專家稱，在《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第一次起草時，就有很多專家提到過這個問題，但是沒有落地。“這次整頓力度非常大，涉及很多后續(xù)問題，所以出臺生態(tài)補償政策非常現(xiàn)實。”

他表示，西安有的縣全部在秦嶺范圍內(nèi)，如果將其范圍內(nèi)的礦業(yè)都予以整頓，其財政收入必將受影響，因此需要對其做一些生態(tài)補償。

另外，他還建議要更加明確各職能部門的工作職責，由政府制定秦嶺保護職責清單，避免互相推諉。