新時代我國稅收征管體制改革穩步推行
——以社會保險費和非稅收入征管職責劃轉為例

安 李

一、新時代我國稅收征管體制的改革進程

我國現行稅制來源于1994年的分稅制改革，在當時中央財政收入持續減少的背景下，分稅制改革把稅收管理權限進行了劃分，形成了中央稅、地方稅、中央地方共享稅，主要是保證中央財政收入比重的提高，充分發揮中央和地方征管上的積極性。此后，隨著2002年所得稅征管劃分的改革和2016年“營改增”的全面推進，地方稅收征管效率下降、地方主體稅收顯著下滑等問題日漸明顯，新一輪國家稅收征管體制改革呼之而出。

2018年“兩會”國務院機構改革方案的說明當中，提出了“改革國稅地稅征管體制，將省級和省以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”，正式拉開了國家稅務機關與地方稅務機構有機整合的序曲，吹響了新時代稅收征管體制創新發展的號角。截止到2018年7月末，縣級國地稅機關全面完成了合并整合，這使我國的稅收管理體制改革邁出了重要的一步，這是繼1980年代的“利改稅”和1994年的分稅制改革后，順應新時代改革發展的要求，我國稅收管理體制的第三次重大變革。

新時代我國稅收征管體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局作出的重大決策：加強黨對全國各地稅收征管體制改革的全面領導和全過程的領導，使改革繼續朝著正確的方向發展，使納稅人繳納稅費更加便捷；推進稅收支付便利化改革，從根本上解決“兩頭跑”、“兩頭查”等問題，切實維護共和國納稅人的合法權益。

此次征管體制改革堅持四項原則：堅持黨的全面領導，堅決維護習近平總書記的核心地位，堅持中央權威和以習近平同志為核心的黨的集中統一領導。稅收體制改革將繼續提高效率性和統一性，調整稅務機構的職能和資源，堅持提高政策透明度和執法公開性，統一稅收、社會保險費和非稅收收入征收的管理標準，并推動現代經濟體系建設和優質經濟發展。降低稅費成本，改善經營環境，建設人民滿意的服務型稅收管理體制，增強人民群眾的獲得感。國家稅收體制改革的推進將繼續發力，堅決維護法治地位，深入落實全面法治要求，堅持改革與法治相結合，推進法治建設。保證干部的穩定、保證職責的順利交接、保證工作的穩步推進和良好的社會效果。更好地發揮中央和地方的積極性，使國家稅務機關和地方稅務機關相互協調，實現兩個稅務機關的事合、人合、力合、心合。

最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《國稅地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》），指出新時期國家稅收征管體制改革是習近平同志為核心的黨中央共同作出的重大決定。作為改革的重點，著眼于全局，為完成國地稅機關的合并、稅務機關“三定”規定、社會保險費和非稅收入轉移、稅務服務和信息系統整合等重點改革任務的要求，新成立的稅務機關應根據要求，做到加強資金保護和資產管理，清理和修訂有關法律法規，制定專項安排，明確保障措施。

目前，全國省、市、縣稅務局全部按時完成了新機構的掛牌工作，并以新機構的名義開展工作。嚴格控制機構數量，進一步完善各級稅務組織體系和稅收管理職責，完善權力結構和權力分配，使機構設置科學，職能和職責明確，資源配置合理。同時，從2019年1月1日起，基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等社會保險費由稅務機關按照方便、高效的原則統一合并征收。

為了合理確定非稅收入征管職責轉移到稅務部門的范圍，依法保留一批成熟的征管制度，并轉移一批適合合并管理的非稅征管項目，改革方案還要求稅收服務與稅收征管相結合，優化和完善稅收支付管理信息系統，為共和國的納稅人提供更方便、快捷的納稅服務。

二、我國社會保險費和非稅收入征管的現狀

（一）我國社會保險費征管現狀

2010年10月，頒布了《中華人民共和國社會保險法》，自2011年7月1日起施行。這是新中國成立以來我國社會保障制度的第一部綜合性法律，確立了中國社會保障制度的基本框架。社會保險法規定，國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保障制度。其中，基本養老保險包括勞動者繳納的基本養老保險、新農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險；基本醫療保險包括勞動者繳納的基本醫療保險、新型農村合作醫療保險和城鎮居民基本醫療保險。經過十多年的實踐，工傷保險、失業保險和生育保險制度也日漸成熟，社會保險征管制度也在逐步完善。

社會保險費征收以來仍然存在一些問題：如有的企業采取核定征收，沒有實行據實征繳的方法。根據《社會保險法實施條例》的規定，社會保險費的繳費基數應當是“繳費單位的工資總額”。對于個人繳費的基數如果出現當地雇員的平均工資低于上一年雇員平均工資的60%或者比當地雇員的平均工資高300%的，應當保底或封頂，而現行的社會保險費繳費基數以用人單位的申報為依據。也就是說，無論企業的工資總額如何，企業員工的工資總額都是根據當地職工上一年度的工資總額來計算和征收的。實際上，企業申報上來繳費基數都是按照上一年當地職工平均工資的60%。這種操作方法使得法律所規定的征收變成一紙空文，社會保險費的繳費工資基數明顯不實。

此外，企業參保的積極性不高。一是一些企業更多地考慮企業利益，忽視職工的合法權益；二是企業自身的經濟狀況不佳、費率高、企業負擔沉重，企業負責人選擇對自身有利的險種參保；三是企業普遍反映保費負擔較高、難以承擔；四是企業應參保人員確實存在著一些其他情況，如參加保險的年齡限制、政策宣傳和自愿保險等，所有這些都影響了實際的參保比率。

（二）我國非稅收入的征管現狀

我國非稅收入的取得，是在政府提供公共產品和干預經濟的過程中進行的。它與政府提供公共產品的性質、特征和方法以及政府對經濟過程的干預密切相關。從政府提供的公共產品來看，政府的部分非稅收入是行政成本補償，例如各種行政事業收入等；另一部分屬于政府履行職能的手段之一，如各種沒收收入；還有一部分屬于國家所有權收益，如國有資產資源收益。非稅收入管理的具體范圍主要包括：政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收入，罰沒收入、捐贈收入、財政性資金形成的利息收入等。

而對于上述的社會保險費而言，非稅收入的征管現狀更為復雜，問題更加突出。在市、縣、鄉三級地方政府中，建立非稅收入的行政約束力逐漸減弱。在“一事一費”原則的實施中，沒有一個專門部門實行質量的把關和數量控制等。不過隨著近年來黨和國家從“八項規定”到糾正“四風”、從“三嚴三實”專題教育到“兩學一做”學習教育、從落實黨委紀委的責任到用好巡視這把“利劍”中，這種現狀有了極大地改善，但分散管理之中仍然容易滋生貪污腐敗，浪費流失仍然較為嚴重。我國許多基層行政單位在日常征管行為上缺乏約束，存在收費形式多樣化、收費主體多元化，預算外資金收入與非財政性的稅收收入管理混亂，近年來中央財政授權征收的只有130多種項目，但實際在地方執行收費項目達1000多個。

三、職責劃轉對我國征管體制改革的意義

國家稅務總局局長王軍同志在近期召開的社會保險費和非稅收入征管職責劃轉工作動員部署視頻會議中強調，社會保險費和非稅收入征管職責劃轉到稅務部門，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是國稅地稅征管體制改革的重要內容，是堅持以人民為中心促進政府職能轉變、優化營商環境、提升國家治理水平、推動高質量發展的重要舉措。

這一改革，有利于為提高社會保險費總體水平、促進研究適時的繳費比率和非稅收入的法制化進程奠定良好基礎，為深化政府機關“放管服”思想觀念轉變、進一步激發市場經濟主體地位奠定了良好的基礎。

將社會保險費和非稅收入統一為一個部門，有利于地方政府對財政收支的統籌規劃。通過對部門的統一征收，可以更準確地預測收入，從而為財政支出確定更準確的預算。

將社會保險費和非稅收入征管權統一劃轉，可以減輕企業的負擔。通過經由稅務部門統一征收和管理，一方面降低了企業的社會成本，即企業不再需要運行七、八個部門支付費用，而是只使用一個部門來大幅度降低企業的運行成本；另一方面，由于是一個部門的收集和管理，沒有多個部門的檢查。大大減少了全年多部門檢查的可能性。

將社會保險費和非稅收入征管權統一劃轉，有利于防止違法行為。防止亂收費，切實減輕企業負擔，一直是黨中央的一項重大政策。然而，由于以往為多部門收費，難以監督和控制任意收費。通過統一征收和管理，監管機構只需對稅務部門進行監管，有效地提高監管效率。

四、新時代稅收征管體制改革的期望

改革的帷幕已經徹底拉開，共和國的納稅人享受到了更多的改革紅利。然而許多專家也指出，改革涉及范圍廣泛、困難重重、時間緊迫、任務繁重、改革阻力重重，改革的細節問題還沒有完全解決。

整合后的稅收征管部門必須更專注于改革過程管理。改革不僅涉及到組織整合、責任績效和管理模式的轉變，而且還涉及到解決許多體制嵌合的“兼容性”問題，以及干部的任用、制度的設置、人員的配備、經費的分配等新稅務機關內部管理的問題。

稅收征管體制改革有其特殊性、復雜性和挑戰性，需要統籌協調、全面把握和完善縱向征管體制、橫向協調機制、內部運行機制、外部適應機制，積極、穩妥、有序地推進稅收征管體制改革。這次稅收征管體制改革，還需要各級政府及社會各界更多的關心和支持。

為了降低征管成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更好、更快捷、更方便的服務，省級國家稅務機關和地方稅務機關合并后，直接承擔本轄區內的稅收和非稅收入職責。要提高社會保險基金的征管效率，社會保障部門需要協助新整合后的稅務機關征收基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、生育保險費、失業保險費等社會保險費，省級稅務機關由國家稅務總局和省（自治區、直轄市）人民政府實行雙重領導。

國家稅務總局會同當地省委、省政府，加強黨在稅收征管上的領導，做好黨的建設、思想政治建設和干部隊伍建設，承擔選拔國家稅收捍衛者的職責，推進稅收征管體制改革，提高新時期稅收征管水平。堅持“健身”與“瘦身”相結合的原則，完善布局結構與權力配置的結合，構建和豐富高效、統一的社會主義稅收征管新體制。