土地整理與科學(xué)使用耕地問題分析

張原天

（1.國家行政學(xué)院政府經(jīng)濟研究中心，北京 100089；2.新加坡鴻德集團，新加坡 409958）

0 引言

中國作為農(nóng)業(yè)大國，土地對中國的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活有著至關(guān)重要的作用，通過土地整理能夠促進土地資源的合理利用，調(diào)整土地在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的結(jié)構(gòu)以及改良人地關(guān)系，因此對于實現(xiàn)農(nóng)村土地資源合理化有著重要的作用。隨著中國市場經(jīng)濟的不斷推進和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，一些青年農(nóng)民外出打工，使得大量農(nóng)田閑置甚至是荒蕪，因此通過土地整理這一手段不僅能夠提高土地的使用效率，還能夠改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1 土地整理的內(nèi)涵

土地整理主要是指通過對農(nóng)村現(xiàn)有的農(nóng)田、水利資源、道路和樹林等農(nóng)業(yè)資源的綜合整理和規(guī)劃，通過改變和調(diào)整土地物理形態(tài)以及原有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并在已有的基礎(chǔ)上進行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和改善，并逐步地改變土地的使用方式，從而達到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的目的。另外，通過先進的農(nóng)業(yè)工程技術(shù)，不僅可以大幅度地提高土地的使用效率，還能夠一定程度上增加土地數(shù)量，促進土地由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，不斷地提高農(nóng)村土地資源的利用率，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅實的物質(zhì)保障。同時，由于中國農(nóng)業(yè)歷史悠久且國土面積遼闊，因此在土地整理時還需要注意土地資源結(jié)構(gòu)以及各地區(qū)土地使用情況的差異。中國南北、東西差異較大，從氣候和地域等不同方面來說各地條件千差萬別，且農(nóng)業(yè)種植的種類、方式和特點均有所不同，這樣就要求我們在進行土地整理時能夠針對不同地域、地形和氣候而采取不同的方式。

2 土地整理與中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題研究

2.1 維持土地總體平衡

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國土地的用途逐漸由耕地變?yōu)榱斯I(yè)用地或者是商業(yè)用地，而土地用途的改變會使農(nóng)業(yè)受到相應(yīng)的影響。另一方面，近年來中國人口的急劇增長使得人均土地占有量在逐年下降，再加上年輕一代的農(nóng)民向城市遷移，致使農(nóng)村土地大量荒廢，這樣就造成了耕地數(shù)量的減少，影響到中國糧食生產(chǎn)。土地總體平衡指的是在現(xiàn)有的耕地數(shù)量基礎(chǔ)上，通過土地整理等現(xiàn)代管理措施來提高土地的使用效率，從而實現(xiàn)耕地的總體平衡。而土地總體平衡還可以考慮到以下兩個方面：第一，需要通過土地的數(shù)量來實現(xiàn)平衡；第二，在實現(xiàn)土地數(shù)量平衡的基礎(chǔ)上還需要考慮到土地的質(zhì)量。首先，從數(shù)量方面來說，中國屬于人口大國，當(dāng)前中國人口已經(jīng)超過了13億，而且近年來隨著“二孩”政策的出臺，中國人口勢必會大幅度地增加，那么作為一個有著超級人口的農(nóng)業(yè)大國，中國的土地數(shù)量卻在以每年幾百萬公頃的速度遞減，如果再這么發(fā)展下去將對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展和國家發(fā)展造成不可預(yù)估的損失。因此，保護耕地的總體平衡不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到國家的安全命脈和發(fā)展。只有保護耕地的總體平衡，才能夠保證中國糧食安全，保證中國經(jīng)濟的健康發(fā)展。

首先，根據(jù)有關(guān)報道和數(shù)據(jù)顯示，中國通過土地整理可以增加中國的耕地數(shù)量。在現(xiàn)實工作中，主要是針對一些零散的土地進行整理。零散土地主要是包括在農(nóng)村中一些小片農(nóng)田、不必要的道路、利用不合理的田埂以及廢棄不再使用的河塘等，通過整理這些零散的土地能夠一定程度上增加中國耕地的數(shù)量并提高土地利用率。其次，在保持土地總體平衡中，還可以通過改善農(nóng)業(yè)設(shè)施和技術(shù)來提高土地的使用效率。在中國北方和西北地區(qū)，可以通過建立完善的水利設(shè)施來提高農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)和條件，從而提高土地的生產(chǎn)能力；另外，還可以通過整理出不需要的土地規(guī)劃成道路來改善耕地中的交通環(huán)境，這樣既可以保證大型機械設(shè)備的出入，提高機械化效率，還能夠減少人為耕種的情況，節(jié)省時間、提高種植效率。

但是，在現(xiàn)實工作中，僅僅維持土地總體平衡對于促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是不夠的。影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不僅在于生產(chǎn)技術(shù)，還在于自然環(huán)境。但是，相對于自然環(huán)境，耕地的質(zhì)量是決定生產(chǎn)質(zhì)量和數(shù)量的關(guān)鍵，因此在進行土地整理時就需要對不同質(zhì)量的土地采取不同的策略。因此，這就需要我們在進行土地整理時能夠在保持土地總體數(shù)量不減少的基礎(chǔ)上進行合理的土地規(guī)劃。通過技術(shù)手段和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)切實提高耕地質(zhì)量，這樣在一定程度上不僅增加了有效的土地的面積，還能夠改變傳統(tǒng)的種植技術(shù)，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和條件。提高糧食產(chǎn)量不僅提高了中國的糧食安全，還能夠通過土地整理來推進農(nóng)村生態(tài)安全，這是衡量農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要標準之一。

在維護土地總體平衡中，還需要對農(nóng)村已經(jīng)受到污染的土地進行有效的治理，這樣有利于改善土地的生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)村的生活環(huán)境。

2.2 土地整理有利于促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善

由于中國幅員遼闊，因此各地的土地條件和生態(tài)環(huán)境有著巨大的差別。其表現(xiàn)主要體現(xiàn)在地理條件、氣候條件、經(jīng)濟發(fā)展條件以及人文等因素，因此，在土地整理的過程中就需要根據(jù)各地的不同情況進行有差別的工作，因地制宜地進行土地整理工作，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡匦魏妥匀粭l件來進行土地資源的合理布局和規(guī)劃，通過現(xiàn)代技術(shù)的支持實現(xiàn)優(yōu)勢互補，這樣可以在有效的資源整理的基礎(chǔ)上形成獨具地方特色的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展格局，有利于土地開發(fā)和環(huán)境治理。在土地整理的基礎(chǔ)上，需要對土地進行質(zhì)量劃分，根據(jù)土地質(zhì)量進行整理和規(guī)劃。對于那些質(zhì)量高、土質(zhì)好的土地，通過土地開發(fā)和整理，并對土地上種植的農(nóng)作物進行管理，著力提高產(chǎn)量，保證生產(chǎn)力的提高。而對于那些質(zhì)量較低的土地，則著重點在于進行改造，一方面是加強生態(tài)環(huán)境的改造，另一方面是加強污染的治理，尤其是加強對工業(yè)廢水和廢氣的監(jiān)測和治理，防止其亂排亂放，污染土地和水源，對土地造成嚴重的損害。

其次，隨著中國生產(chǎn)技術(shù)的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的普及，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出了向農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展的趨勢。而農(nóng)作物秸稈問題成為影響環(huán)境的重要因素之一，根據(jù)新聞報道，每年秋收時期總是會出現(xiàn)焚燒秸稈的情況，有的地區(qū)甚至?xí)驗榻斩挼姆贌斐缮搅质Щ鸬惹闆r的發(fā)生，不僅對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了巨大的影響，還威脅著整體生態(tài)環(huán)境。這就要求各地區(qū)在進行土地整理時能夠針對環(huán)境污染和秸稈焚燒等情況進行治理。通過農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展力求從根本上改變農(nóng)民焚燒秸稈的行為，從源頭上改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

2.3 土地整理有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

要想提高農(nóng)民的收入,增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，不僅需要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，還需要通過環(huán)境治理來保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。增加耕地儲備有利于促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。近年來隨著土地流轉(zhuǎn)的推進和土地三權(quán)分置的實施，土地的使用效率不斷提升。因此，這就需要通過土地整理加強和改善土地的使用結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)土地的有效供給。通過土地整理加強土地使用的科學(xué)性和有序性。其次，通過政策進行引導(dǎo)，通過制定和施行農(nóng)業(yè)補貼政策，鼓勵和引導(dǎo)一定程度的休耕，保證農(nóng)田的休養(yǎng)生息。另外還可以鼓勵企業(yè)遷并，村落整理等，將荒廢的土地進行整理和復(fù)墾，增加土地的數(shù)量并提高其質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

另外，通過土地整理還能夠?qū)⒘闵⒌耐恋剡M行整合，尤其是在土地平整、地形良好的地區(qū)，這時通過合理的土地整理和規(guī)劃，能夠?qū)⑼恋剡M行集約化生產(chǎn)，不僅能夠提高農(nóng)業(yè)的機械化程度還能夠解放勞動力，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向新型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，掌握新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，這樣能夠在生產(chǎn)中不斷地提高生產(chǎn)技術(shù)和效率，增加農(nóng)民的收入。不僅如此，通過合理的規(guī)劃和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，能夠促使農(nóng)業(yè)向規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的競爭力。

3 做好土地規(guī)劃編制時的協(xié)調(diào)工作

在土地整理過程中，需要取得農(nóng)民的理解和支持，因此就需要在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃過程中能夠通過與農(nóng)民進行協(xié)調(diào)來完成土地利用總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行，切實做到科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。因此，在土地整理時要堅持一切從實際出發(fā)，從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，以此作為規(guī)劃的基礎(chǔ)和出發(fā)點，通過科學(xué)編制將城鄉(xiāng)土地進行重新規(guī)劃和整理。其次，則需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃相吻合，或者是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進行一定程度的改變，并在此基礎(chǔ)上做好土地整理規(guī)劃的總體布局。第三，在土地整理的過程中需要嚴格符合科學(xué)規(guī)劃的方針，科學(xué)的制定土地規(guī)劃的目標、任務(wù)。

另外，在進行土地整理前還需要加強前期調(diào)研工作。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與土地整理有著密切的聯(lián)系，因此在土地整理的過程中需要通過前期調(diào)研來對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和各種相關(guān)農(nóng)業(yè)項目進行考察，主要應(yīng)該著重于當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況以及當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，這樣有利于加強土地整理和農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。通過前期教研一方面可以節(jié)約時間和資金，防止重復(fù)工作；另一方面則是增加了土地整理的實際數(shù)據(jù)，提高了土地規(guī)劃和編制的科學(xué)性和可行性。

4 結(jié)語

總而言之，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與土地整理息息相關(guān)。通過土地整理不僅能夠整理農(nóng)村的有效耕地，實現(xiàn)土地資源的合理利用，還能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入。通過土地整理可以將現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術(shù)引入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，將農(nóng)業(yè)新技術(shù)傳授給農(nóng)民，帶動農(nóng)民嘗試新的農(nóng)業(yè)品種，推動新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，最終實現(xiàn)農(nóng)民收入的提高。而在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面，可以促進資源的合理利用，發(fā)揮土地的帶動優(yōu)勢，涵養(yǎng)水源，改善空氣環(huán)境，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展帶來動力。