建立中國合憲性審查長效機制的思路與對策

摘要：文章依托《立法法》和《憲法修正案（五）》，分別從合憲性審查主體、合憲性審查對象、合憲性審查的啟動程序、受理期限、審查方式與效力等多個層面，嘗試打造中國特色合憲性審查的長效工作機制。

關鍵詞：合憲性審查；長效機制；前置過濾程序

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）26-0122-02

作者簡介：李曉瑜（1981-），女，河南林州人，法學碩士，中共鄭州市委黨校法學教研部，講師，研究方向：刑事法學、憲政法學。

中共十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》在全國人大機構改革部分，提出了三項完善人大專門委員會設置的建議，其中第三項指向的即是將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。該改革建議也同步體現在憲法修改草案中。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《憲法修正案（五）》，修正案第44條第二款對上述建議進行了正面肯定和法律固化。除承繼原全國人大法律委員會統一審議法律草案的職能外，憲法和法律委員會還承擔了合憲性審查、憲法監督等多項職責。3月13日全國人大憲法和法律委員會正式成立，14日即首次行使職責，對《監察法》（草案》進行了統一審議。

全國人大憲法和法律委員會的成立，標志著爭議并期盼了近二十年來的中國式合憲性審查機構正式落地，合憲性審查制度從此“名正言順”。一改以往法律委員會在審議法律議案中對合憲性控制的勉強與無奈，憲法和法律委員會的成立，將使合憲性審查步入專門化、經常化的軌道，切實增強憲法監督實效，促進依法治國、依憲治國的高度統一，讓憲法的腰板真正挺起來。

憲法和法律委員會的成立和合憲性審查工作的推進，必將帶來法治領域更深層次的變革，有助于徹底解決法治瓶頸，打通法治建設“最后一公里”。本文擬在平衡學術思辨與政治理性的前提下，對全國人大憲法和法律委員會推進合憲性審查工作的長效機制作一探討。

一、合憲性審查的主體

依照最新修改的《憲法》第70條和《立法法》的規定，全國人大及其常委會是我國的憲法監督機關，享有合憲性審查主體資格。憲法和法律委員會作為全國人大辦事機構和專門委員會之一，受全國人大及其常委會的領導，不具有獨立性，主要職能在于協助憲法監督機關實施合憲性審查和科學立法工作。憲法和法律委員會通過合憲性審查作出的違憲與否的決議僅具有建議性質，最終處理決定由全國人大常委會作出。

側重事后審查的規范性文件備案審查是合憲性審查的基礎和著力點，作為依憲治國總抓手的合憲性審查則既包括事前審查，也涵蓋事后審查。合憲性審查的性質決定了它應該全面覆蓋所有的法律規范和公務行為。隨著憲法和法律委員會的成立，運行十余年的法工委法規備案審查室的職能是否一并轉隸也值得思考。至截稿前，尚未見到兩個機構職能整合的信息披露。在現有機構機制下，二者的審查分工非常明確：憲法和法律委員會主要行使對法律、法規的合憲性審查，法規備案審查室主要行使對規章及規章以下的規范性法律文件、司法解釋等的合法性審查。

二、合憲性審查的對象

推進合憲性審查，不等于憲法和法律委員會要把所有的法律規范都審一遍，審查的對象不宜過于寬泛。

從《憲法》第5條和《立法法》第87條、第103條的列舉來看，“法律、行政法規、地方性法規、軍事法規、自治條例、單行條例、規章及公務行為”都應當屬于全國人大憲法和法律委員會的審查對象。其中“法律、行政法規和地方性法規”屬于《憲法》第5條明文規定不得與憲法相抵觸。“行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、軍事法規”源自于《立法法》第99條、第103條的規定，尤其是《憲法修正案（五）》將2015年《立法法》下放“設區的市地方性法規立法權”正式寫進《憲法》第100條后，全國享有地方立法權的市已從49個擴大至284個，上述法規將成為將來憲法和法律委員會合憲性審查的主要對象。“規章”作為審查對象的依據主要來自于《立法法》第87條，但鑒于規章的位階、憲法和法律委員會的職能定位以及原有的備案審查制度，規章更適宜劃入合法性審查之列。

長久以來還有個問題經常被學界有意回避：黨內法規應否被納入合憲性審查？2013年《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第7條關于六項審查標準的規定其實已經明確回答了這個問題。十八屆四中全會再次強調，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。我國憲法在本質上與執政黨的章程是精神一致的，黨內法規與國家憲法、法律不能相左。但黨內法規本身不屬于國家機構制定的法律體系之列，憲法和法律委員會不能直接對其進行合憲性審查。對此可以充分發揮全國人大常委會黨組的紐帶作用，完善全國人大常委會與中央辦公廳的聯動審查機制，通過人大黨組向黨中央提出黨內法規合憲性審查建議。

對于離憲法最近的法律，如何在實效上真正予以合憲性審查的操作問題，依照目前憲法和法律委員會的性質、地位和職能，只能通過自身監督來完成。除了加強對法律草案審議階段的事前合憲性審查之外，憲法和法律委員會在發現全國人大及其常委會已制定的法律存在與憲法不一致的條款時，可以提請全國人大及其常委會依據《全國人大常委會組織規則》和《立法法》第97條第一項之規定，通過行使憲法解釋權或法律修改權予以解決。

三、合憲性審查的程序

行之有效的程序機制是激發合憲性審查外驅力、讓《立法法》第99條“活起來”的重要保障，包括啟動主體、受理程序、審查期限、審查方式、審查結論與效力等。

依據《立法法》第99條第1款，目前在我國有權提請合憲性審查的國家機關主體為國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會。隨著國家監察委員會的成立和《憲法修正案（五）》的確認，建議適時對《立法法》進行相應修改，增加國家監察委作為提請主體之一。

《立法法》第99條第2款“前款規定之外的其他主體”提請合憲性審查建議的權利之所以長期未能得到保障，很大原因在于對“門檻過低、數量泛濫”的擔憂，也是政治監督與私權救濟概念混同的結果。合憲性審查從來就不是私權救濟的主渠道，過度寬泛的啟動主體設計并不符合立法規律，因此有必要建立合憲性審查的前置過濾程序暨案件篩選機制。建議將合法性審查作為合憲性審查的一項必經程序，尤其重視合憲性審查與司法審查的聯動暢通，增設“其他主體”啟動審查的要件：（1）須為合憲性爭議當事人；（2）用盡合法性救濟；（3）涉及憲法基本權利和義務①。

憲法和法律委員會在典型案件遴選的基礎上，宜采取書面審查方式，充分利用專家委員的專業性、實踐性和政治性優勢，賦予非機關主體聘請律師的權利，建立重大案件聽證制度，規范審查期限（建議6個月為宜，特殊情況可延長3個月），審查結論一律向社會公開并充分說理。審查結論主要是合憲、違憲兩種，對于認定違憲的法律文件、法律條款，自始無效。全國人大常委會可依職權、程序分別予以不予批準、責令自行修改、撤回、法律修改、憲法解釋、撤銷或罷免等處理。

建立完善的合憲性審查制度，是推進憲法實施與監督，實現良法善治和民主政治的內在要求，是黨依憲執政能力的重要體現。深刻領會《深化黨和國家機構改革方案》，立足人民代表大會制度的健全完善，充分調動現有制度資源，打造行之有效的合憲性審查機制，是中國特色社會主義法治建設的必由之路。

[注釋]

①胡錦光.論推進合憲性審查工作的體系化[J].法律科學，2018（2）.

[參考文獻]

[1]劉松山.1981年：胎動而未形的憲法委員會設計[J].政法論壇，2010（5）.

[2]周程程，陳星.全國人大常委會首曬備案審查成績：五年收到1527件審查建議將加快建立全國統一備案審查信息平臺[OL].新浪網，http： // news. sina. com. cn/o/ 2018-4-2.